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Gaëtane Ricard-Nihoul : "Dans toutes les options de sortie de crise, on a parlé du fond, mais jamais de la méthode"

Actualité 22.06.2007

Gaëtane Ricard-Nihoul - DR
Gaëtane Ricard-Nihoul
, secrétaire générale du think tank Notre Europe, est l'auteur d'une récente analyse des enjeux institutionnels du Conseil européen. Elle commente les orientations du scénario de "sortie de crise" soutenu par la présidence allemande.

Vous exprimez un attachement fort aux méthodes de la Convention et à la Charte des droits fondamentaux, qui vous paraissent importantes pour la compréhension du texte par les citoyens européens. Est-ce que la perspective de la convocation d'une nouvelle conférence intergouvernementale et un possible affaiblissement de la Charte des droits fondamentaux vous font craindre pour la perception du futur texte ?

La Convention et la Charte sont de natures différentes : l'une concerne la méthode, l'autre le fond. Mais elles renvoient au même problème : depuis le début des années 1990, toutes les enquêtes montrent un éloignement croissant des citoyens par rapport au projet européen. Ce qui fait qu'aujourd'hui, autour de 50 % des citoyens soutiennent non plus telle ou telle politique ou projet, mais l'appartenance à l'Union européenne elle-même. C'est un vrai problème dont on a l'impression que les responsables politiques n'ont pas pris toute la mesure.

Ce problème là ne va pas disparaître, même si on arrive à sauver quelque chose du traité constitutionnel. Et je suis étonnée qu'on ait, dans toutes les options de sortie de crise, parlé du fond – les dispositions majeures du Traité constitutionnel (TCE) qu'il fallait préserver – mais jamais de la méthode, de l'implication du citoyen devant cette nouvelle révision. J'ai trouvé qu'on avait un peu trop vite abandonné l'idée de proposer que la Convention, qui avait rédigé le traité constitutionnel, soit chargée de revoir la copie et de proposer des améliorations ou de supprimer des dispositions qui posaient, de toute évidence, de véritables problèmes. Au moins, on aurait eu un vrai débat public.

Aujourd'hui, on retourne à une formule de conférence intergouvernementale (CIG) ; or, on voit bien qu'il y a un problème de dynamique avec la CIG, parce que c'est fondamentalement une dynamique intergouvernementale et une dynamique entre élites. Il n'y a rien qui les pousse les représentants des Etats à dépasser leurs lignes rouges. Il ne faut pas oublier qu'à Nice, il y avait eu une vraie prise de conscience des chefs d'Etat et de gouvernement qu'ils étaient arrivés au bout de la méthode intergouvernementale, qu'ils n'arrivaient pas à trouver, depuis dix ans, un accord sur un équilibre institutionnel. Je constate que ce cheminement a été un peu oublié et que l'on revient un peu trop facilement à la méthode de la CIG.

Sur la Charte, c'est différent : on est sur le contenu. Mais c'est vrai qu'au cœur de l'éloignement citoyen, il y a ce problème que l'Europe n'a pas de visage humain, qu'elle paraît distante, que les responsables politiques nationaux n'expliquent pas ce qu'ils font à Bruxelles, que les médias couvrent très peu les questions européennes. Avec la Charte des droits fondamentaux, on avait fait un progrès intéressant en mettant dans un même texte tous les droits qui fondent la citoyenneté et l'identité européenne. Vouloir réduire sa portée ne va pas dans le sens d'un rapprochement avec le citoyen.

La création d'un ministre des Affaires étrangères européen est une autre des innovations institutionnelles les plus populaires auprès des citoyens. Elle suscite de fortes réserves de la part du Royaume-Uni. En quoi la diplomatie britannique peut-elle craindre d'être concurrencée ou gênée par ce ministre des Affaires étrangères ?


Il y a déjà le terme, qui peut leur faire penser à l'embryon d'un gouvernement fédéral. C'est la première fois qu'on emploie, au niveau européen, le mot "ministre" pour décrire un poste de vice-président de la Commission européenne, qui dépend également du Conseil. Ca peut donner le sentiment que l'on fait un pas vers une fédéralisation ou une communautarisation de la politique étrangère.

Sur le fond, il y a aussi la création parallèle d'un service diplomatique européen. Il y aurait un service commun Conseil-Commission mis à la disposition de ce ministre des Affaires étrangères, qui exercerait à la fois les compétences de Javier Solana aujourd'hui et celles de commissaire aux Relations extérieures. Il disposerait donc à la fois de l'outil financier, couplé à l'outil politique. Si on adopte leur approche de l'intégration européenne, on peut comprendre que cela effraie les Britanniques.

Un tel ministre ne pourrait pourtant pas empiéter sur les prérogatives des ministres des Etats membres …

Ce ministre des Affaires étrangères, pour pouvoir agir efficacement, sera toujours dépendant de la volonté des Etats membres d'avoir une politique commune dans tel ou tel domaine de politique extérieure. Est-ce que, dans le cas de l'Irak, s'il y avait eu un ministre des Affaires étrangères commun, cela aurait changé la situation ? On peut penser que non.

Je considère aussi que, si on diminue fortement la figure du ministre des Affaires étrangères – quelque soit le terme retenu – on court le danger d'un affaiblissement de la Commission européenne. Il y avait un équilibre institutionnel assez fragile dans le Traité constitutionnel : on avait à la fois un ministre des Affaires étrangères hybride entre la Commission et le Conseil qui, en étant vice-président de la Commission, était plutôt de nature à renforcer la Commission. C'était un peu la contrepartie du fait d'avoir une présidence stable du Conseil européen. Si on se retrouve avec une présidence stable face à une Commission qui, il faut le reconnaître, est déjà affaiblie et dont le nouvel atout a perdu de sa force, on peut se demander si cela ne va pas donner un autre coup de massue à la Commission…

Parmi les réformes qui vous paraissent les plus nécessaires figure l'extension du vote de la majorité qualifiée au Conseil. Pourtant, il se fait entendre quelques voix selon lesquelles les institutions issues du traité de Nice suffisent à faire fonctionner l'Union. Ces commentateurs citent notamment les propositions concrètes issues du Conseil de mars.

Sur le Conseil de mars, le Conseil européen a adopté de grandes orientations d'ordre politique. Maintenant, on va voir si les Etats sont prêts à adopter des mesures concrètes. Mais il est vrai que certains analystes démontrent que l'Europe n'est pas paralysée à 27 Etats membres.

Mais le plus important, c'est la réflexion d'ordre philosophique et politique, et je rejoins notre président Tommaso Padoa-Schioppa qui dit que l'essentiel, pour qu'il y ait une vraie union, c'est un vrai budget et un vote à la majorité qualifié. Une véritable union c'est quand le fait de rester ensemble est plus important pour les Etats membres que d'accepter des concessions dans le cadre d'un compromis. C'est le sens de la philosophie politique de l'intégration européenne.

Par ailleurs, il y a une question démocratique. Le Conseil, dans sa fonction législative, doit être sur un pied d'égalité avec le Parlement européen. Il n'y a pas de raison que le Conseil continue à dominer le Parlement européen par le fait qu'il a le droit de voter à l'unanimité, alors que le Parlement, lui, vote à la majorité. Sachant qu'il ne s'agit pas une majorité simple, mais d'une majorité qualifiée, et que l'approche européenne privilégie la recherche du consensus. Ce n'est donc pas non plus un système dans lequel un pays va se voir imposer des choses qu'il n'aurait pas choisies.

Il semble pourtant que cette majorité qualifiée suscite des réserves importantes, notamment de la part de la Pologne. Le président Sarkozy a proposé un compromis sur le système de vote au Conseil, fondé sur le compromis de Ioannina. En quoi consiste ce compromis ?

Le compromis a été ajouté au système de la double majorité par la CIG qui a suivi la Convention. Si des Etats étaient mis en minorité à la suite d'un vote à la double majorité et estimaient que leurs intérêts étaient trop bafoués, on s'engageait à s'accorder un temps supplémentaire pour rechercher le consensus. Ce compromis existait donc déjà. Si l'on veut lui redonner une importance et une visibilité plus grande pour faire accepter l'idée de la double majorité, pourquoi pas.

Vous insistez également sur la nécessité de ne pas s'en tenir aux réformes institutionnelles, et de relancer la réflexion sur les politiques de l'Union aussitôt après l'adoption d'un texte institutionnel. Que pensez-vous de la proposition d'inverser cette séquence et d'appuyer chaque réforme institutionnelle sur de nouveaux grands projets porteurs de sens pour les citoyens ?

De manière générale, il est tout aussi contreproductif de vouloir parler des institutions sans parler des projets que de parler des projets sans parler des conséquences institutionnelles qu'ils impliquent. Je suis déçue qu'on ait choisi de se concentrer sur la partie institutionnelle du traité sous prétexte qu'elle faisait consensus – alors qu'elle fait l'objet de désaccords depuis dix ans.

J'ai plaidé pour qu'il y ait au moins un deuxième rendez-vous qui s'intéresse aux politiques, c'est-à-dire à la partie III, celle qui a le plus pesé sur la campagne référendaire. Il est indispensable aujourd'hui d'essayer de définir la valeur ajoutée de l'intégration européenne dans le contexte de la mondialisation, et donc de redéfinir un peu le "contrat de mariage" européen.

On peut lire, dans une tribune de Florence Deloche-Gaudez, une proposition tendant à assouplir les clauses de révision des traités. Que pensez-vous de cette proposition, qui vise pour l'auteur l'une des principales causes de blocage institutionnel ?

C'est la question essentielle. Si les textes ne sont pas ratifiés à l'unanimité, ils sont morts, abandonnés, ou doivent être sauvés de la manière que l'on voit aujourd'hui. Le problème tient au réalisme des propositions qu'on peut faire dans ce domaine, car les esprits n'y sont absolument pas préparés.

J'ai plaidé pour une solution à mi-chemin. Le traité constitutionnel disait que si 4/5 des Etats avaient ratifié le Traité, le Conseil européen se pencherait sur le problème. C'était la première fois qu'on évoquait un seuil. Ma proposition est de réinsérer ce seuil en lui donnant un peu plus d'impact et de signification politique. Les Etats qui voudraient avancer autour d'un texte auraient la possibilité de le faire, soit de manière positive en créant entre eux une coopération renforcée, soit négativement : ceux qui n'ont pas ratifié ne suivent pas les autres, mais ne les empêchent pas de le faire ; ils forment une sorte d' "arrière garde" – une expression de François Lamoureux.

Cette réflexion doit avoir lieu parce que on ne peut pas continuer à être dépendant du veto d'un Etat ou deux à chaque fois qu'on essaye de ratifier un texte.

Cela fait longtemps qu'on évoque les coopérations renforcées et la notion d'avant-garde, pour reprendre l'expression de Jacques Delors. Est ce qu'il vous semble que cette idée est susceptible de progresser après la récente crise qu'a connu l'Union ?

Jacques Delors ne parle plus d'avant-garde parce que ça a souvent été mal compris par les nouveaux Etats membres, qui trouvaient cela très discriminant. Il parle plutôt d'une "Europe de la différenciation".

Nous formons une Europe à 27, et bientôt à 30. Des systèmes différenciés doivent pouvoir exister. On sait par exemple qu'en matière sociale, le Royaume-Uni serait probablement "out", alors qu'on peut difficilement imaginer avancer en matière de défense sans le Royaume-Uni.

Il faut aussi que l'Europe reste lisible pour les citoyens, et pour ça il faut qu'un noyau d'Etats continue d'avancer vers une forme d'unification d'ordre politique. Avec toutes les faiblesses que ce groupe peut avoir, il faut reconnaître qu'aujourd'hui, l'Eurozone est peut-être le groupe qui a le plus de potentiel pour endosser des avancées vers une Europe politique.