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Frontières : quel est l'impact du Covid-19 sur l’espace Schengen ?

Question-Réponse 15.05.2020 Barthélémy Gaillard

La crise du Covid-19 a poussé les 26 Etats membres de l'espace Schengen à restreindre la circulation des personnes aux frontières extérieures de la zone, mais aussi en son sein. Ces mesures ont des implications politiques, économiques et juridiques, et menacent l'avenir de cet espace de libre circulation, qui n'avait jamais été aussi contrarié depuis son entrée en vigueur en 1995.

Depuis que l'Italie s'est retrouvée frappée de plein fouet par la pandémie de Covid-19, la frontière italo-suisse fait l'objet de contrôles particulièrement étroits / Crédits : istockphoto - Jarretera

Depuis que l'Italie s'est retrouvée frappée de plein fouet par la pandémie de Covid-19, la frontière italo-suisse fait l'objet de contrôles particulièrement étroits / Crédits : istockphoto - Jarretera

D'un côté, une liberté constitutive de l'identité européenne, de l'autre, une menace sanitaire sans précédent dans l'histoire contemporaine. Depuis l'apparition de la pandémie de Covid-19 qui a fait plus de 150 000 morts sur le continent, l'Europe fait face à une équation insoluble. Elle a dû en effet largement revenir sur la suppression des contrôles aux frontières intérieures, un principe fondateur de l'espace Schengen. Créé en 1985, ce dernier, qui compte 26 États (22 États membres de l'UE + l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse), n'avait jamais été aussi contrarié dans son fonctionnement : des contrôles stricts ont été réinstaurés sur l'ensemble de son territoire, et à ses frontières extérieures.

Dans quelle mesure peut-on encore entrer dans l'espace Schengen et circuler entre ses pays membres ? Quelles sont les implications de cette situation exceptionnelle ? Et comment préparer au mieux la levée de ces restrictions, alors que la Commission européenne a présenté mercredi 13 mai des orientations pour un retour "coordonné" et "progressif" à la normale ? Toute l'Europe fait le point aux côtés de Virginie Guiraudon, directrice de recherche en sciences politiques au CNRS et spécialiste des questions migratoires en Europe.

Chronologie de la pandémie en Europe

Quelle est la situation aux frontières extérieures de l'espace Schengen ?

Si le coronavirus est probablement arrivé sur le continent au cours du mois de janvier, il aura fallu attendre le mois de mars pour qu'il se propage plus massivement. Le 16 mars, la Commission européenne a alors recommandé aux Etats "d'appliquer une restriction temporaire aux déplacements non-essentiels en provenance des pays-tiers vers la zone UE+". La Commission a depuis proposé de prolonger cette restriction jusqu'au 15 juin.

"C'est une première depuis l'entrée en vigueur de Schengen en 1995, jamais la Commission n'avait proposé une telle mesure, et jamais l'ensemble des membres ne l'avait mise en œuvre de manière aussi généralisée", observe Virginie Guiraudon. Car si la Commission européenne peut émettre des recommandations à ce sujet, elles ne sont pas contraignantes, et c'est bien aux Etats membres qu'il revient de l'appliquer. Outre les mesures de restrictions aux frontières, les Etats peuvent également imposer des périodes de quatorzaine aux étrangers hors-UE et hors Schengen arrivant sur leur sol. L'Espagne, l'Allemagne, l'Italie et la France ont ainsi pris des mesures qui diffèrent d'un cas à l'autre, mais vont toutes dans ce sens.

Europe, UE, Schengen, zone euro : quelles différences ?

"Fermeture" ou "restriction", quelle différence ?

Sur le plan juridique, il s'agit donc d'une simple "restriction temporaire de déplacements essentiels" et non d'une fermeture totale des frontières extérieures. Mais dans les faits, cette restriction s'en rapproche, tant les entrées dans l'espace Schengen de citoyens de pays-tiers ont drastiquement chuté depuis son application (l'aéroport de Francfort, le plus grand d'Europe, a par exemple observé une chute de 96% de sa fréquentation sur le mois d'avril par rapport à la même période en 2019). Politiquement, cette décision n'a pas posé de problème : "tous les Etats membres étaient partisans de ces restrictions, et du côté de la Commission européenne, cela ne contrevient pas à sa position habituelle et au principe de Schengen, qui consiste à protéger les frontières extérieures pour abolir les frontières intérieures", confirme la chercheuse.

Le fonctionnement de l'espace Schengen

Quelle est la situation aux frontières intérieures ?

Au sein de l'espace Schengen, les Etats ont pris des dispositions encore plus iconoclastes en instaurant des contrôles plus ou moins stricts des déplacements de population. Là encore, "il ne s'agit en aucun cas de fermeture de frontières comme on peut parfois l'entendre dans la bouche du personnel politique, mais d’un rétablissement temporaire des contrôles qui a souvent été utilisé par les Etats", précise Virginie Guiraudon. Néanmoins, dans les faits, ces contrôles sont parfois très stricts, ce qui avait poussé l'eurodéputé Juan Fernando López Aguilar, président de la commission des Libertés civiles, de la Justice et des Affaires intérieures du Parlement européen, à dénoncer "la fermeture des frontières pour certaines catégories de voyageurs".

 

Comment les Etats justifient-ils ces mesures ?

Pour rétablir les contrôles, les 26 Etats de l'espace Schengen s'appuient sur les mesures d'exceptions comprises dans le code frontières, et mobilisent trois articles bien distincts. 

Viginie Guiraudon observe que le droit européen laisse une certaine latitude aux Etats en la matière : "Les Etats jouent avec le code Schengen. Certains d'entre eux, comme le Danemark ou la France, ont motivé les contrôles à leurs frontières en prétextant une menace terroriste, ou la lutte contre le crime organisé, outre le Covid-19".

La Grèce, l'Italie, la Lettonie, le Liechtenstein, Malte, les Pays-Bas et la Slovénie utilisent l'article 23, permettant des contrôles des individus à l'intérieur du territoire et l'expulsion de ces derniers s'ils présentent un risque sanitaire. Ces contrôles ne s'exerçant pas au niveau de la frontière même, ils sont moins encadrés.

La Slovaquie, l'Estonie, l'Allemagne, le Portugal, la Suisse, la Lituanie et  l'Islande se réfèrent quant à eux à l'article 28. Pour activer ces mesures d'exception, tirées d'un règlement de 2016, il suffit aux Etats membres de justifier leur choix auprès de la Commission européenne. Ils sont alors autorisés à rétablir immédiatement des contrôles aux frontières, pour une durée de vingt jours renouvelables.

Le Danemark, la Finlande, la France l'Autriche, l'Espagne, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Norvège et la Belgique recourent aux articles 25 et 27, qui autorisent les Etats à rétablir des contrôles aux frontières pour une durée de six mois renouvelables s'ils notifient la Commission de leur décision quatre semaines à l'avance. La France a opté pour cette solution le 23 mars et peut donc -si les critères de nécessité et de proportionnalité l'y autorisent- pratiquer des contrôles à ses frontières intérieures terrestres jusqu'au 31 octobre.

Schengen : la carte des contrôles aux frontières nationales

Quels enjeux économiques ces restrictions soulèvent-elles ?

Commandées par l'impératif sanitaire, ces mesures de restrictions soulèvent d'autres enjeux, économiques cette fois. "Cette limitation de la liberté de mouvement a fait apparaître combien les flux de migrants, souvent présentés comme des menaces, étaient aussi essentiels à l'activité économique", résume Virginie Guiraudon. La chercheuse donne plusieurs exemples : "300 000 travailleurs à domicile venus d'Europe centrale et orientale, principalement de Pologne, s'occupent des personnes âgées en Allemagne. Jusqu'ici, ils venaient travailler pour des périodes de 6 semaines puis rentraient chez eux. Aujourd'hui, ce pan entier de l'économie est à l'arrêt".

Qu'ils soient "détachés", "saisonniers" ou "transfrontaliers", les travailleurs européens connaissent des difficultés pour exercer leur activité, bien souvent dans les secteurs de l'agriculture, du bâtiment ou de la restauration. C'est pourquoi certains Etats membres prennent des dispositions d'urgence. L'Allemagne a ainsi fait venir des travailleurs venus d'Europe de l'Est pour récolter les asperges et le houblon. L'Autriche en a fait de même avec des travailleurs saisonniers et des aides-soignants roumains.

[Revue de presse] La Commission européenne appelle à une réouverture concertée des frontières intérieures

Autre enjeu majeur à l'approche de l'été, la saison touristique. Le secteur représente 10 % du PIB de l'UE et 12 % des emplois, voire plus encore dans certains pays comme la Grèce, l'Italie, l'Espagne ou le Portugal. A ce sujet, "la Commission est prise entre deux feux : d'un côté, elle est attachée à la libre circulation et voudrait relancer l'économie, tout particulièrement dans les pays du Sud ; de l'autre, elle veut montrer qu’elle prend en compte les risques sanitaires", explique Virginie Guiraudon. L'exécutif européen s'est emparé du sujet mercredi 13 mai, défendant l'idée d'une levée des restrictions "coordonnée" et "progressive" selon un plan en deux phases. La première étape consisterait à rétablir la circulation entre certains pays présentant les mêmes profils et risques épidémiologiques. Sans sombrer dans une réouverture "à la carte" pour autant.

Quelles sont les implications juridiques des contrôles et de leur levée ?

"Mais dans les faits, les discriminations sont déjà nombreuses. Dès le début de l'épidémie, il était par exemple plus difficile pour un Français que pour un Belge ou un Néerlandais de se rendre en Allemagne", affirme Virginie Guiraudon. Les pays baltes ont déjà rouvert une zone de libre circulation entre l'Estonie, la Lituanie et la Lettonie, que la Finlande et la Pologne pourraient bientôt rejoindre. De l'autre côté de l'espace Schengen, un autre projet de ce type est à l'étude entre les pays du Benelux. Or ces accords "bi" ou trilatéraux menacent le principe de non-discrimination sur la nationalité.

Sur cette question, "qui est un sujet jurisprudentiel très riche du droit européen", rappelle la chercheuse, "la Commission pourrait facilement jouer son rôle de gardienne des traités". Dans sa proposition du 13 mai, l'exécutif européen a rappelé ce principe. Par exemple, l'Autriche, qui devrait rouvrir sa frontière avec l'Allemagne le 15 mai et a d'ores et déjà affirmé que les touristes allemands étaient les bienvenus sur son territoire. Dans la logique de la Commission européenne, l'Autriche devrait alors également rétablir la libre circulation à sa frontière avec la République tchèque, où l'épidémie est pour l'instant maîtrisée, et permettre à tous les résidents allemands, même ceux n'ayant pas la nationalité, de pénétrer sur son territoire.