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Feu vert pour le plan Juncker 2.0

Actualité 14.12.2017

Réunis en session plénière mardi 12 décembre, les eurodéputés ont définitivement adopté la nouvelle version du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS 2.0), également connu sous le nom de plan Juncker. Devant initialement être clôturé en 2018, le plan Juncker est ainsi prolongé jusqu'en 2020 avec pour objectif de mobiliser 500 milliards d'euros d'investissements d'ici là. Il entrera en vigueur le 1er janvier 2018.

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L'eurodéputé Udo Bullmann présente le rapport du Parlement européen sur la mise en oeuvre du plan Juncker - crédits: Parlement européen (12 décembre 2017)

Le plan Juncker (Fonds européen pour les investissements stratégiques – FEIS) est annoncé en 2014, tandis que l'investissement en Europe est à un niveau particulièrement faible et ne parvient pas à retrouver son niveau d'avant crise. A cette date, il était encore de 17% inférieur à son niveau de 2007, selon la fondation Robert Schuman. En 2015, la Commission européenne "nous a fait savoir que le besoin d'investissement annuel s'élevait à 7 800 milliards d'euros", rappelle Udo Bullmann, eurodéputé social-démocrate allemand et co-rapporteur du rapport du Parlement européen sur la mise en œuvre du FEIS, adopté en session plénière mardi 12 décembre. Dans cet environnement très incertain, les investisseurs sont très frileux à financer des projets innovants et probablement plus risqués. Les conséquences de ce manque d'investissements : une diminution de la demande à court terme et un impact négatif sur la compétitivité des entreprises lié à un manque d'innovation à long terme. 

Qu'est-ce que le Plan Juncker ?

La Banque européenne d'investissement

L'objectif est annoncé : mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements entre 2015 et 2018, avec un budget de 21 milliards d'euros. Comment ? Grâce à des prêts, des garanties de prêts ou encore des participations dans des fonds d'investissement. C'est le rôle de la Banque européenne d'investissement (BEI) de faire en sorte que des projets innovants deviennent finançables aux yeux des investisseurs privés, en garantissant notamment les parties les plus risquées. 

315 milliards pour 2018

Jusqu'à présent, la Commission européenne est relativement satisfaite du résultat. Un an et demi après le lancement du plan, fin 2016, 163 milliards d'euros avaient déjà été mobilisés grâce au FEIS. Environ un an plus tard, on atteint près de 250 milliards d'euros, explique Guillaume Roty, représentant pour la presse de la Commission européenne en France. La BEI devrait donc être proche d'atteindre son objectif de mobiliser 315 milliards d'euros d'ici 2018. 

Près de 500 000 PME en ont bénéficié dont 75 000 en France, selon Guillaume Roty. Au-delà du financement des PME, le plan Juncker aura contribué à financer la recherche et le développement ou encore la mise en œuvre d'infrastructures en faveur de la transition énergétique. Par exemple, le plan Juncker va soutenir à hauteur de 43 millions d'euros la rénovation énergétique des bâtiments en Nouvelle Aquitaine. 

A la BEI, on confirme les chiffres : en mars 2017, "déjà 75% des objectifs sont atteints". En France, ce sont 7,8 milliards d'euros qui ont été investis dans 105 projets, ce qui a permis de mobiliser 37 milliards d'euros d'investissements. 

Jyrki Katainen, commissaire à l'Emploi, la Croissance, l'Investissement et la Compétitivité, se félicite aussi du succès du plan: "la BEI et ses investissements pourraient accroître le PIB de l'UE de 0,67% et permettront de créer 690 000 emplois" d'ici à 2020, a-t-il déclaré le 12 décembre devant les eurodéputés, s'appuyant ici sur une étude d'impact menée par la BEI. 

L'effet de levier qui voulait qu'avec les 21 milliards d'euros initiaux, le plan Juncker mobilise 315 milliards d'euros d'investissements dans l'économie avant juillet 2018, pouvait sembler irréaliste. Pourtant, "il se vérifie, il n'est pas absurde", insiste Laurent Zylberberg, directeur des relations européennes et internationales de la Caisse des dépôts. Selon un document de la BEI, l'effet multiplicateur à la fin de l'année 2016 serait effectivement de 15,2.

Cependant, nous prévient Grégory Claeys, chercheur pour le think tank Bruegel, le plan Juncker n'a pas vocation à être un plan de relance pour l'économie européenne. Principalement parce qu'il "atteindra son impact maximum en 2018-2019, soit 10 ans après le début de la crise, alors que la croissance sera forte". Il permet plutôt de pallier les défaillances de marché, c'est-à-dire aux difficultés du système financier européen à investir dans des projets plus risqués ou innovants. Ou encore des infrastructures dans des "zones grises" que le marché n'irait pas naturellement financer, faute de rentabilité.C'est par exemple le cas du très haut débit dans le Var, ou le Maine-et-Loire.

Projets additionnels ?

En conséquence, les projets financés par le plan doivent être "additionnels". Le rapport du Parlement européen souligne à ce titre que la volonté d'atteindre l'objectif quantitatif de 315 milliards ne doit pas prévaloir sur le choix des projets sélectionnés pour bénéficier du plan. Dit autrement, il faut "s'assurer que le plan Juncker n'est pas là pour financer ce qui peut être financé par les moyens classiques – la BEI ou le marché", insiste Pervenche Berès, eurodéputée socialiste française. 

Car "d'un point de vue qualitatif, il y a pas mal d'interrogation", observe Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, think tank européen. En effet, "ce n'est pas sûr que les FEIS ait servi à financer des projets vraiment additionnels", explique-t-elle. Le volume des activités risquées dans le bilan de la BEI a bien augmenté puisqu'il est passé de 4 milliards d'euros en 2013 à 20-23 milliards d'euros en 2016. Cependant, "des évaluations qualitatives qui ont été conduites indiquent que certains de ces projets auraient pu être financés sans le soutien du FEIS".

Selon Gregory Claeys, à la date de décembre 2016, aucune "différence notable" n'existait "entre les projets que la BEI finance habituellement et les 55 premiers projets soutenus par le plan Juncker". Depuis, les choses "semblent avoir un peu changé", note-t-il. Pour l'économiste, la BEI devrait partager plus de données pour prouver qu'elle utilise le plan Juncker comme prévu. Eulalia Rubio confirme ce manque de transparence quant aux projets qui bénéficient du FEIS : les données partagées par la BEI "ne permettent pas de juger du niveau de risque de l'investissement".

EFSI 2.0 : plus de transparence

"Les règles de la BEI ne permettaient pas de publier ces données", se défend Guillaume Roty. Donc dans sa nouvelle version, les députés européens ont exigé que le comité d'investissement, qui sélectionne en dernier recours les projets, rende publique sa décision, avec des justifications précises. Les projets devront répondre à des critères particuliers, avec une définition renforcée de l'additionalité. 

Et plus globalement, 40% des projets sélectionnés dans le FEIS 2.0 devront avoir un objectif de lutter contre le réchauffement climatique. Pour Bas Eickhout, eurodéputé néérlandais, membre du groupe des Verts, "ce qui compte c'est que le Parlement européen ne perde pas la maîtrise du travail de la BEI et qu'il puisse jouer son rôle de contrôle".

Répartition géographique

Selon la liste de la Commission européenne, les principaux bénéficiaires du plan Juncker sont la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Pologne ou encore le Royaume-Uni. C'est également dans ces pays que les investissements mobilisés sont en conséquence sont les plus importants. 

Mais cela se justifie notamment par leur taille. La Commission propose également de classer les pays bénéficiaires en rapportant les investissements mobilisés par le plan au PIB de chaque pays. De ce point de vue, ce sont l'Estonie, la Bulgarie, la Grèce puis le Portugal et l'Espagne qui sont en tête du classement des bénéficiaires. Donc pour Jyrki Katainen, "d'un point de vue géographique, le FEIS a bien fonctionné" et n'a pas "créé de divisions entre l'Est et l'Ouest".

De toutes les manières, "le plan Juncker n'est par un outil redistributif", rappelle Guillaume Roty : la sélection du comité de la BEI n'est pas conditionnée à des contraintes d'investissement par pays et par secteur, une façon pour la banque européenne de "rester crédible sur les marchés". Le plan Juncker est une opportunité qui est proposée au pays, mais c'est aux États membres que reviennent les responsabilités de mise en œuvre des moyens disponibles. 

A cet égard, l'absence de banques nationales de développement peut jouer en la défaveur des pays qui n'en disposent pas, ce qui implique que le plan Juncker est considéré par certains comme inégalitaire. Dans certains pays, "l'utilisation du FEIS doit être liée à la montée en puissance d'une capacité administrative, car c'est cela qui permet de le diffuser", souligne Pervenche Berès. En France, c'est la Caisse des dépôts qui s'occupe de recevoir les projets des entrepreneurs et de les "mixer" pour qu'ils deviennent finançables, explique Laurent Zylberberg. C'est pourquoi la BEI devra également aider ces banques nationales à mettre en place les plateformes qui permettent de regrouper les petits projets. Et les fonds dédiés à la fenêtre PME passeront de 26% à 40%.

Mieux communiquer

Le renforcement des deux autres volets du plan Juncker : la plateforme de conseil, qui permet d'améliorer la qualité des investissements en apportant une assistance à la préparation de projets ainsi que les mesures permettant de réduire les contraintes réglementaires à l'investissement, apparaît dès lors indispensable. Initialement, ces trois aspects du projet étaient censés se renforcer mutuellement, explique Eulalia Rubio. Cependant, "en pratique, ils se sont développés de manière indépendante et la Commission n'a rien fait pour garantir ce renfort mutuel". En effet, seuls 29 projets financés par le FEIS ont bénéficié de l'assistance de la plateforme de conseil entre 2015 et 2016.

Il en va de même s'agissant de la communication à destination des entreprises. "Le grand défi à venir est le fait que les entreprises, les collectivités territoriales, etc. ignorent l'existence du plan", explique Jyrki Katainen. Un déficit de communication que certains eurodéputés tentent de pallier. Un bon échelon pour la mettre en œuvre serait la région, soutient à cet égard Stéphanie Von Euw, vice-présidente de la région Île-de-France chargée des affaires européennes. Car il permet à la fois d'être en lien avec les entreprises mais également avec les institutions qui gèrent ce plan. Donc, "on organise des événements pour les PME avec la Commission, la Caisse des dépôts et la BEI puis des ateliers pour que les chefs d'entreprises puissent se confronter aux techniciens de la BEI", précise l'élue francilienne. Ce qui leur permet de savoir dans quelle mesure leur projet a une chance de recevoir un financement.