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Crise migratoire : qu'est devenu l'accord entre l'Union européenne et la Turquie ?

Question-Réponse 09.03.2020 Barthélémy Gaillard

En quatre ans, la Turquie est passée d'un contrôle strict de l'immigration illégale depuis son territoire vers l'Europe à une permissivité qui a mené au moins 20 000 migrants à se masser à la frontière gréco-turque depuis le vendredi 28 février. Qu'est-il advenu de l'accord migratoire UE-Turquie conclu en 2016, et comment la situation a-t-elle pu en arriver là ?

Charles Michel et Recep Erdoğan se sont rencontrés le 4 mars 2020 à Ankara pour discuter de la crise migratoire qui se déroule à la frontière gréco-turque

Le président du Conseil européen Charles Michel et le président turc Recep Erdoğan se sont rencontrés le 4 mars 2020 à Ankara pour discuter de la crise migratoire qui se déroule à la frontière gréco-turque / Crédits : Necati Savaş - Commission européenne

Des jets de pierre d'un côté, des grenades lacrymogènes de l'autre. Depuis le 28 février dernier, les mêmes scènes d'affrontements se rejouent quotidiennement ou presque entre les migrants venus de Turquie et la police grecque au checkpoint de Pazarkule, où la Turquie laisse les migrants affluer, et les encouragerait même, selon certains observateurs.

En une semaine, les autorités grecques auraient empêché l'entrée de 35 000 personnes sur leur territoire, tandis que le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies estime que 20 000 migrants se seraient installés le long de la frontière greco-turque dans l'espoir de passer en Europe.

Et pourtant, depuis quatre ans presque jour pour jour, l'Union européenne et la Turquie sont liées par un accord migratoire. Il avait été signé le 18 mars 2016, à la suite de la "crise migratoire" qui avait agité l'Europe. Ankara s'était alors engagée à exercer des contrôles plus stricts à ses frontières pour juguler l'immigration illégale en coopération avec Frontex ainsi qu'à accueillir tous les migrants illégaux venus de son territoire et arrêtés en Grèce.

En retour, Bruxelles s'était engagée de son côté à financer à hauteur de 6 milliards d'euros l'accueil et l'accompagnement des réfugiés sur le sol turc. Quatre ans plus tard, une question se pose : comment est-on passé de cet accord à la situation actuelle, et a-t-il été respecté entretemps ? Eléments de réponse avec Didier Billion, directeur adjoint de l'Institut de Relations Internationales et Stratégiques (Iris).

Que contient l'accord UE-Turquie sur les migrants ?

 

Pourquoi cet accord avait-il été conclu à l'époque ?

En 2015, l'Europe traverse une crise migratoire qui divise les Etats sur l'attitude à adopter face aux arrivées de réfugiés sur leur sol. Pour la résoudre, l'Union européenne signe un accord avec la Turquie, lieu de transit de nombreux réfugiés syriens dans leur périple vers l'Europe (ils sont aujourd'hui 3,6 millions à vivre sur le sol turc). Le principal élément de cet accord : l'engagement de la Turquie à "prendre toutes les mesures nécessaires pour éviter que de nouvelles routes de migration irrégulière - maritimes ou terrestres - ne s'ouvrent au départ de son territoire en direction de l'UE".

Autre point largement critiqué par les ONG et associations de défense des droits humains : pour chaque migrant renvoyé en Turquie au départ des îles grecques, l'Union européenne accepte l'installation d'un Syrien de Turquie sur son sol, dans la limite de 72 000 personnes.

"Pour l'Union européenne, c'était un moyen de répondre à l'un de ses défis majeurs", juge Didier Billion. "Non seulement d'un point de vue moral, social et économique, mais aussi politique, car l'immigration reste un sujet instrumentalisé par les forces populistes qui fondent leur succès sur leur rhétorique xénophobe". L'accord est signé le 18 mars 2016.

La montée des populismes en trois minutes

 

Comment a-t-il été appliqué depuis ?

L'accord prévoyait un contrôle plus strict des frontières par les forces de l'ordre turques, un accueil des migrants déboutés de leur demande d'asile dans un Etat européen, mais aussi des migrants illégaux. Le tout sous financement européen et sous le contrôle de la délégation de l'Union européenne en Turquie. De son côté, Ankara obtenait une relance de son processus d'adhésion et l'exemption de visa pour ses citoyens à leur entrée sur le sol européen.

Pour Didier Billion, l'accord a d'abord été appliqué scrupuleusement et efficacement par les autorités turques. "On peut considérer qu'après le 18 mars 2016, il s'est opéré une modification radicale du nombre de réfugiés qui traversaient la frontière pour rejoindre l'UE. Juste avant l'accord, on estimait que 3 500 réfugiés tentaient la traversée de la mer Egée chaque jour. Après le 18 mars, on est tombé à une quarantaine par jour." Les chiffres annuels sont encore plus éloquents : de mars 2015 à mars 2016, 800 000 réfugiés ont tenté de passer en Grèce par la Turquie. De mars 2016 à mars 2017, ce chiffre tombe à 26 000. Sur l'année 2019, il chute même à 11 000 [Le Monde].

"J'ai lu et entendu beaucoup de critiques venant d'ONG ou d'associations de défense des droits humains à l'encontre de cet accord. Elles étaient bien souvent justifiées, mais elles oubliaient de dire - permettez-moi de paraphraser Churchill - que c'était certes le plus mauvais des accords, mais à l'exception de tous les autres", nuance Didier Billion. En clair, le pacte migratoire a dans un premier temps eu le mérite de l'efficacité. Et ce "grâce à la bonne coopération entre les forces de l'ordre turques, les pays voisins et Frontex", ajoute-t-il.

Juridiquement, l'accord n'a en revanche pas été appliqué aussi largement que son contenu ne le prévoyait. Ainsi, trois ans après son entrée en vigueur, seuls 1 843 migrants avaient été renvoyés en Turquie alors que le texte prévoyait jusqu'à 72 000 retours. A l'inverse, en mars 2019, 21 163 réfugiés syriens de Turquie avaient pu s'installer en Europe. La Commission européenne a également jugé en août 2019 que les réfugiés restés sur le sol turc bénéficiaient d'un "accès aux services de base en croissance mais limité", malgré l'aide financière européenne.

L'Union européenne a bien débloqué les deux tranches de trois milliards d'euros dévolues à la gestion des réfugiés en Turquie et à des projets pour l'insertion de ceux qui bénéficient d'une protection temporaire de la part d'Ankara. "Mais débloquer n'est pas payer, poursuit Didier Billion. Les Turcs se plaignent d'avoir reçu seulement trois milliards. Ils n'apprécient pas le mode opératoire européen, le financement sur projet, qu'ils jugent trop lent, le fait qu'une large part de l'argent soit directement allouée aux ONG sans transiter par l'Etat turc".

La Turquie affirme quant à elle avoir dépensé 22 milliards d'euros, dont 13 directement de la poche de l'Etat. Alors, vrai ou faux ? "Difficile à dire, il y a une telle bataille des chiffres autour de l'engagement de la Turquie dans cet accord qu'on ne peut pas se prononcer. En revanche, il est très probable que la Turquie ait dépensé bien plus pour les réfugiés que les 6 milliards reçus de l'Union européenne", avance Didier Billion.

Asile et migrations dans l'Union européenne

 

Pourquoi l'accord UE-Turquie est-il aujourd'hui menacé ?

Si la Turquie a mis sa menace d'ouvrir sa frontière à exécution le 28 février dernier, elle utilisait ce levier politique depuis longtemps déjà, au gré de ses accrochages diplomatiques avec les Etats européens. En 2017, suite au refus des Pays-Bas d'autoriser deux ministres turcs à participer à des meetings de soutien de la diaspora à Erdoğan, le ministre turc des Affaires européennes avait évoqué la possibilité de "réexaminer [l'accord sur] les frontières terrestres", rapporte Le Monde avec l'AFP. En 2019, son homologue des Affaires étrangères annonçait même la suspension de l'accord, réclamant une application immédiate de l'exemption de visa dont devaient faire l'objet les citoyens turcs à leur entrée sur le sol européen [Euractiv].

En clair, Ankara exploite diplomatiquement cet accord pour servir ses intérêts, comme l'explique Didier Billion. "En Turquie, pendant assez longtemps, l'accueil des réfugiés s'est plutôt bien passé. Erdoğan a mobilisé la rhétorique de la solidarité, en martelant le message 'nous accueillons nos frères'". Mais le président turc a rapidement changé de posture lorsqu'à terme, "l'arrivée massive de réfugiés a commencé à avoir des conséquences économiques. Ces réfugiés constituent une manne de travailleurs, souvent illégaux, qui ont fait chuter le coût du travail. L'installation en Turquie de classes moyennes syriennes possédant un petit pécule a exercé une certaine pression sur le marché immobilier et fait grimper les prix". Erdoğan a alors "exploité le filon" de l'irritation vis-à-vis de l'immigration : "Il est passé du thème de la solidarité au registre du rejet pour récupérer l'électorat qu'il avait perdu", analyse Didier Billion.

"Tout a ensuite basculé avec la bataille d'Idleb, en Syrie, qui a valu à la Turquie de lourdes pertes humaines au sein de son armée, la désapprobation de la France et d'autres Etats membres de l'Union européenne, mais aussi un nouvel afflux massif de réfugiés à venir", poursuit le chercheur.

Sur les trois millions d'habitants que compte la région, on dénombre un million de déplacés, dont une partie essaie d'aller vers le nord dans l'espoir de fuir les bombardements et d'atteindre la Turquie. "C'est pour cela que les Turcs bloquent la frontière syrienne et se disent qu'il faut 'se délester' côté européen. On ne peut pas cautionner, mais il faut comprendre", explique-t-il.

Mécontent du manque de soutien européen dans sa guerre contre le régime de Damas appuyé par l'aviation russe, Erdoğan a donc mobilisé l'arme migratoire, déclarant : "Si vous essayez de présenter notre opération comme une invasion, nous ouvrirons les portes et enverrons 3,6 millions de migrants", cite RFI avec l'AFP.

Sans en arriver à de tels chiffres, la Turquie a néanmoins joué un rôle actif dans les récents mouvements de population à la frontière gréco-turque, comme l'appuie Didier Billon : "C'est manifestement orchestré puisque des témoignages indiquent que les dizaines de bus remplis de réfugiés qui sont partis vers la frontière viennent particulièrement de certains districts d'Istanbul encore sous le contrôle de l'AKP".

Autre preuve de l'implication du gouvernement turc ? "Les migrants ne vont pas n'importe où. Ils viennent à la frontière grecque, mais pas à la frontière bulgare. Pourquoi ? Parce qu'Erdoğan veut conserver de bonnes relations de voisinage avec la Bulgarie, contrairement à la Grèce avec qui les relations sont houleuses historiquement". Si l'accord n'est pas rompu, il est donc extrêmement menacé, un peu à l'image du processus d'adhésion de la Turquie, toujours engagé, mais dont le conseil de l'UE affirme que les négociations sont "au point mort".

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