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Covid-19 : pourquoi envisage-t-on un "passeport vaccinal" européen ?

Actualité 26.02.2021 Barthélémy Gaillard

Alors que les campagnes de vaccination nationales ont démarré dans l'ensemble des pays membres de l'Union européenne, la question d'un "passeport vaccinal" permettant aux citoyens européens de circuler sur le territoire de l'UE se fait de plus en plus pressante. Comment fonctionnerait-il ? Quels en seraient les avantages et inconvénients ? Et quelles sont les positions des Etats membres par rapport à ce projet ?

Le projet de passeport vaccinal suscite l'enthousiasme des Etats membres de l'UE pressés d'attirer à nouveau les touristes et l'inquiétude de ceux craignant de possibles discriminations à l'encontre des citoyens non immunisés - Crédits : Maridav / iStock

Le projet de passeport vaccinal suscite l'enthousiasme des Etats membres de l'UE pressés d'attirer à nouveau les touristes et l'inquiétude de ceux craignant de possibles discriminations à l'encontre des citoyens non immunisés - Crédits : Maridav / iStock

Lancées le 27 décembre dernier, les campagnes de vaccination nationales des Etats membres contre le Covid-19 connaissent des fortunes diverses. Certains pays, comme le Danemark ou l'Allemagne, comptent parmi les plus avancés du continent sur ce plan. D’autres, comme les Pays-Bas ou la Bulgarie, peinent à suivre le rythme.

Malgré les problèmes d'approvisionnement et les pénuries localisées, l'avancée des campagnes de vaccination suscite l'espoir d'une possible immunité collective dans les mois à venir. En attendant que celle-ci survienne, plusieurs questions se posent. Parmi elles, celle de la création d'un "passeport vaccinal européen". Un sujet qui divise au sein des Vingt-Sept, comme ont pu en témoigner les diverses prises de parole des chefs d'Etat et de gouvernement.

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A quoi ressemblerait un passeport vaccinal européen ?

L'idée, formulée à l'origine par le Premier ministre grec Kyriákos Mitsotákis au mois de janvier 2021, consisterait à créer un document unifié au niveau de l'Union, permettant aux citoyens vaccinés d'attester de leur immunisation contre le coronavirus.

Ce document pourrait être présenté lors des voyages sur le territoire de l'UE, et permettrait de pouvoir se rendre librement dans un autre pays membre sans devoir présenter de tests PCR négatifs, ou encore devoir se soumettre à des périodes de quatorzaine avant de pouvoir se déplacer sur son territoire. Comme l'a précisé le chef du gouvernement grec, il ne s'agirait pas "d'une condition préalable en cas de déplacement", mais d'un système facilitant les voyages au sein de l'UE.

C'est la raison pour laquelle la Commission européenne lui préfère pour l'instant le terme de certificat sanitaire, le document n'étant pas obligatoire pour pouvoir se déplacer. Le mot "sanitaire" ayant lui aussi son importance, puisqu'il suggère que des informations autres que celles liées au vaccin (test PCR ou sérologique notamment) pourraient y être intégrées.

Techniquement, cela nécessiterait la création d'une plateforme centralisée sur laquelle l'ensemble des citoyens européens ayant été vaccinés seraient comptabilisés, reliée à l'ensemble des administrations concernées des Etats membres, des centres de vaccination aux services douaniers.

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Qui soutient ce projet, et pourquoi ?

Si la Commission européenne ambitionnait déjà de créer un passeport vaccinal électronique au niveau européen en 2019, l'irruption de la pandémie de Covid-19 a rebattu les cartes. Et pour cause : la maladie a paralysé le continent et poussé les Etats membres à instaurer au printemps 2020 des restrictions entravant le principe de libre circulation des personnes. Aujourd'hui, le passeport vaccinal revêt un enjeu majeur, puisqu'il est devenu un outil potentiel qui permettrait de pouvoir se déplacer librement sur le territoire de l'Union.

Un outil auquel la Grèce, tout comme Malte, l'Italie, l'Espagne ou encore le Portugal, sont donc favorables. Les économies de ces pays reposant en grande partie sur le tourisme intra-européen, l'instauration d'un tel système faciliterait la venue des estivants sur leur territoire, et relancerait donc l'activité des hôtels et restaurants. Les gouvernements présentent le passeport vaccinal comme une solution efficace pour que les institutions européennes puissent se sortir de l'actuel dilemme auquel elles sont confrontées : maintenir la libre circulation, un principe fondateur de l'Union, tout en limitant les risques de propagation de l'épidémie.

La Commission, qui œuvre déjà à harmoniser les tests PCR au niveau européen, s'est également prononcée en faveur d'une "preuve de vaccination standardisée" au niveau européen. A la suite du sommet européen du 21 janvier, le Conseil européen a emboîté le pas à la Commission, mais en limitant pour l'instant son usage au strict domaine médical.

Le président de l'institution Charles Michel a notamment déclaré que "dans un deuxième temps seulement, nous pourrons réfléchir aux circonstances autres que médicales dans lesquelles ce certificat sera utilisé". Une semaine plus tard, les Vingt-Sept et la Commission européenne se sont accordés sur des lignes directrices pour établir le cadre commun de ces certificats sanitaires, toujours dans un cadre purement médical.

Un mois plus tard, au terme du sommet européen du 26 février, les Vingt-Sept ont justement donné mandat à la Commission européenne pour créer d'ici trois mois ce certificat dont les contours (informations nécessaires, système d'authentification, interopérabilité entre les services des administrations des Etats membres) restent à définir. Il pourrait donc être effectif "d'ici l'été", a affirmé la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen.

Qui s'y oppose, et pourquoi ?

A l'inverse, la France et les Pays-Bas ont notamment fait part de leurs doutes quant à la mise en place de ce système dans les prochains mois.

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Paris et La Haye avancent plusieurs arguments pour repousser la mise en place d'un tel système. Le premier est d'ordre pratique. Alors que les Etats membres font face à des ruptures dans les chaînes d'approvisionnement en doses de vaccin et qu'une infime partie de la population européenne seulement a été immunisée, l'heure est encore à la vaccination pour les deux gouvernements, et pas à la réflexion sur ses conséquences en termes de circulation des personnes. "C'est une idée sur laquelle la France considère qu'on ne doit pas ouvrir le débat maintenant. Quand l'accès au vaccin sera généralisé, ce sera différent", a ainsi résumé le secrétaire d'Etat aux Affaires européennes français Clément Beaune le 17 janvier. Interrogé sur France 5 le 18 janvier, le Premier ministre Jean Castex a quant à lui également affirmé qu’étant donné le caractère facultatif de la vaccination en France, "il serait étonnant de rendre obligatoire un certificat vaccinal".

D'un point de vue médical ensuite, deux questions restent en suspens. Les scientifiques n'ont pour l'instant pas pu établir si les personnes traitées pouvaient encore transmettre ou non le virus, ni déterminer avec certitude la durée de l'immunité garantie par les trois vaccins autorisés en Europe, ceux de Pfizer/BioNTech, de Moderna et d'AstraZeneca. L'OMS a alerté par deux fois sur ce point en avril et juillet 2020, affirmant qu'un passeport vaccinal ne pouvait en aucun cas être considéré comme un passeport immunitaire au vu des connaissances scientifiques actuelles. Un argument repris par Jean Castex le 18 janvier.

Autre enjeu, juridique cette fois-ci, que soulève le passeport vaccinal européen, celui de la non-discrimination entre citoyens européens, garantie par l'article 18 du traité sur l'Union européenne. Bien qu'il ne soit pas présenté comme "une condition préalable en cas de déplacement" par le Premier ministre grec Kyriákos Mitsotákis, il créerait de fait une distinction entre les citoyens européens pouvant se déplacer avec ce passeport, et les autres, obligés de présenter des tests PCR négatifs.

Au sein même des Etats membres ensuite, cette distinction opérée entre personnes vaccinées et non vaccinées pourrait également ouvrir la porte à d'autres formes de discrimination, en autorisant les personnes immunisées à fréquenter les restaurants et cinémas, interdits à ceux ne l'étant pas. C'est en tout cas la stratégie privilégiée par Israël, dont la campagne de vaccination est la plus avancée au monde(plus de 50 % de la population déjà vaccinée). Le gouvernement israélien prépare en effet des "badges Covid" attribués aux citoyens vaccinés. Ces badges donnent à leurs porteurs le droit de fréquenter les bars et les restaurants pendant 6 mois.

Le passeport vaccinal interroge également sur le plan de la protection des données. En juin 2020, Wojciech Wiewiórowski, le contrôleur européen de la protection des données, a également souligné que la constitution d'un tel dossier de données constituait un risque élevé d'atteinte aux droits fondamentaux européens et qualifié l'idée d'un passeport vaccinal d'"extrême".

Quelles autres alternatives pourraient être mises en place ?

Devant les difficultés à trouver un compromis autour de l'idée de passeport vaccinal européen, d'autres solutions pourraient émerger dans les semaines et les mois à venir. Au cours du sommet européen du 26 février, l'Autriche a ainsi proposé de privilégier la création d'un passeport vert. La principale différence : ce dernier permettrait de justifier d'une vaccination, mais aussi d'un test sérologique ou encore d'un test PCR négatif. Il élargirait donc le panel des preuves immunitaires et permettrait ainsi de ne pas discriminer les personnes non vaccinées.

Côté français, au sortir du même sommet, Emmanuel Macron a annoncé qu'il songeait à mettre en place un système de pass sanitaire. Ce pass numérique centraliserait les informations sur la situation vaccinale mais aussi les tests sérologiques et PCR. Il ne serait en revanche pas obligatoire et ne permettrait aucun passe-droit par rapport aux personnes n'en détenant pas.

Existe-t-il déjà des systèmes similaires en Europe et dans le monde ?

Devoir attester de son état immunitaire n'a rien d'une nouveauté. De nombreux Etats exigent, par exemple, déjà des certificats de vaccin contre la fièvre jaune, comme en atteste cette liste établie par l'OMS. C'est la raison pour laquelle l'institution internationale a créé le carnet de vaccinations internationales. Un petit livret jaune exigé pour se rendre dans certains pays, notamment africains, où la maladie sévit plus particulièrement. Néanmoins, cette obligation concerne des flux de populations moins importants que ceux observés au sein de l'espace de libre circulation européen. 

Vaccin contre le Covid-19 : quel rôle joue l'Union européenne ?

D'autres initiatives du même genre ciblant le coronavirus sont actuellement mises en place. Par des entreprises privées d'abord : l'association internationale des transporteurs aériens (IATA) travaille en effet à l'élaboration d'un "travel pass", une plateforme compilant les exigences de chaque pays et centralisant les informations de santé des voyageurs. Un projet destiné à relancer le secteur aérien, particulièrement touché par la crise du Covid-19.

Du côté de la puissance publique, plusieurs gouvernements ont engagé des entreprises similaires, y compris en Europe. Outre l'Islande, qui a déjà mis en place un tel système, la  Hongrie, la Suède et le Danemark ont annoncé vouloir créer un certificat vaccinal pour les voyageurs étrangers et leurs propres ressortissants. La Grèce et Israël en ont fait de même et également signé un accord bilatéral autorisant leurs ressortissants vaccinés à pouvoir se déplacer sur les deux territoires. L'Estonie, très avancée dans sa politique de numérisation de ses services administratifs, a également passé un accord avec l'OMS pour mettre en place des échanges d'informations et un certificat numérique de vaccination contre le Covid-19. La Finlande pourrait lui emboîter le pas. Chypre et la Roumanie autorisent déjà pour leur part les voyageurs attestant de leur immunité à pénétrer sur leur territoire sans autre justificatif.

Au total, la Commission européenne affirme que 11 Etats membres ont déjà mis en place des certificats vaccinaux. Sept autres compteraient en faire de même prochainement. Tout l'enjeu pour les institutions de l'Union européenne consiste à empêcher une cacophonie européenne sur ce dossier, sans pour autant contrevenir aux droits fondamentaux des citoyens.