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Comment le budget de l'Union européenne est-il adopté ?

Synthèse 06.09.2017

Le budget de l'Union européenne est arrêté démocratiquement par le Conseil de l'UE et le Parlement, auquel le traité de Lisbonne confère des pouvoirs équivalents à ceux du Conseil en ce domaine. Ces deux institutions sont donc les autorités budgétaires. La Commission européenne joue également un rôle important dans l'élaboration et l'exécution du budget communautaire. Elle est notamment en charge de l'élaboration de l'avant-projet de budget et elle est responsable devant le Parlement de l'utilisation du budget de l'UE.

Mécanismes du budget de l'UE

La procédure budgétaire fait intervenir ces trois institutions qui élaborent chaque année un budget s'inscrivant dans le cadre financier pluriannuel

Deux phases sont à distinguer dans la procédure budgétaire annuelle. Dans un premier temps, le budget est élaboré par la Commission européenne et voté par le Parlement européen et le Conseil de l'UE. Il est ensuite exécuté par la Commission, sous le contrôle du Parlement européen.

Les principes procéduraux 

La procédure a fait l'objet d'une profonde réforme en 1988 et repose aujourd'hui sur trois principes : 
- Fournir à l'Union européenne des ressources lui permettant d'assurer son fonctionnement avec un plafond total de ressources propres exprimé chaque année en pourcentage du Revenu national brut (RNB) communautaire (1,23 %); 
- Garantir la discipline budgétaire (croissance contrôlée des dépenses) et l'amélioration de la procédure en instaurant un équilibre interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne; 
- Assurer un mécanisme des Fonds structurels efficace.

L'autorité budgétaire est composée de deux branches : le Conseil de l'Union et le Parlement européen, compétent depuis les années 1970. La procédure d'examen puis d'adoption du budget se fait de juin à fin décembre.

Première étape : l'élaboration d'un avant-projet de budget par la Commission européenne

La Commission européenne élabore un avant-projet de budget sur la base de l'estimation des besoins de l'Union européenne et des recettes attendues de chaque institution (au plus tard le 1er juillet de l'année précédente). Dans la pratique, la Commission s'efforce de présenter le projet de budget avant fin avril/début mai.

Cette proposition est transmise au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne qui réunit les ministres du Budget des 28 (au plus tard le 1er septembre).

Deuxième étape : l'établissement du projet de budget par le Conseil de l'Union et le Parlement européen

Le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement européen (au plus tard le 1er octobre).

  • Si (sous 42 jours) le Parlement approuve la position du Conseil (resp. ne statue pas), le budget est adopté (resp. réputé adopté) : la procédure est close.
  • Si (sous 42 jours) le Parlement adopte, à la majorité des membres qui le composent, des amendements qu'il transmet au Conseil et à la Commission, un comité de conciliation est convoqué : la procédure continue.

Troisième étape : nouveau vote du Conseil / réunion du comité de conciliation

  • Si (sous 10 jours) le Conseil approuve tous les amendements, le budget est adopté. Le comité de conciliation ne se réunit pas, la procédure est close.
  • Si (sous 21 jours) le comité de conciliation parvient à un accord, à la majorité qualifiée des membres représentant le Conseil et à la majorité des membres représentant le Parlement, la procédure continue.
  • Si (sous 21 jours), le comité de conciliation ne parvient pas à un accord, un nouveau projet de budget doit être présenté par la Commission : la procédure reprend à la première étape.

Quatrième étape : en cas d'accord du comité de conciliation

Dans les 14 jours qui suivent cet accord, plusieurs scénarios sont à nouveau possibles :

  • Si le Parlement européen et le Conseil approuvent le projet commun, le budget est réputé adopté : la procédure est close ;
  • Si aucune des deux institutions ne parvient à statuer, ou que l'une approuve le projet commun et l'autre ne parvient pas à statuer, le budget est réputé adopté conformément au projet commun : la procédure est close ;
  • Si les deux institutions rejettent le projet commun, ou que l'une le rejette et l'autre n'arrive pas à statuer, ou que le Parlement rejette le projet tandis que le Conseil l'approuve, un nouveau projet doit être présenté par la Commission : la procédure reprend à la première étape ;
  • Si le Parlement européen approuve le projet tandis que le Conseil le rejette, son président peut (dans les 14 jours après l'approbation du Parlement et le rejet du Conseil) décider de confirmer l'ensemble ou une partie des amendements. Les amendements non confirmés sont remplacés par la position agréée au sein du comité de conciliation concernant la ligne budgétaire qui fait l'objet de cet amendement. Le président du Parlement constate l'arrêt du budget et celui-ci devient exécutoire.

L'exécution et le contenu du budget

Publié au Journal officiel de l'Union européenne, le budget de l'Union européenne présente l'état des recettes et des dépenses pour l'exercice annuel en cours.

En cas de circonstances exceptionnelles ou pour inscrire au budget de l'exercice en cours le solde de l'exercice précédent ou la révision des prévisions de ressources propres, la Commission européenne propose des budgets rectificatifs (BR). Les BR sont soumis aux mêmes règles de procédure que le budget général.

La gestion du budget et le paiement des dépenses sont assurés par la Commission européenne conformément au principe de bonne gestion financière et sont contrôlés en interne.

Cette gestion est soumise à deux contrôles externes : celui de la Cour des Comptes européenne en ce qui concerne la régularité des recettes et des dépenses, celui du Parlement en ce qui concerne le contrôle politique.

C'est le Parlement européen qui donne décharge à la Commission européenne de l'exécution du budget au vu des rapports de la Cour des comptes et des recommandations des ministres des Finances réunis en Conseil de l'Union européenne. Initialement accordé au Conseil de l'Union, le Parlement européen s'est progressivement vu confier le pouvoir de donner la décharge, jusqu'à en être l'unique détenteur à partir de 1977.

S'il estime que la façon dont la Commission européenne a exécuté le budget n'est pas satisfaisante, le Parlement européen peut décider de reporter la décharge, ce qui est assimilé à une demande de démission de la Commission européenne. Cette menace a été mise à exécution en décembre 1998. Le rejet de la proposition de décharge a été suivi de la constitution d'un groupe de cinq experts indépendants qui a enquêté sur des accusations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme visant la Commission européenne, laquelle a démissionné collectivement le 16 mars 1999.

La décharge est l'instrument principal de contrôle de l'exécution du budget, mais le contrôle parlementaire peut également s'opérer pendant l'exercice concerné. Pour cela, la Commission européenne a l'obligation de soumettre au Parlement et au Conseil un rapport annuel d'évaluation des finances de l'Union.

Enfin, les Etats membres sont, en vertu du traité, soumis à des contrôles et des audits.

Lutte contre la fraude

Pour lutter contre la fraude, estimée à hauteur de 1 à 2 % du budget par la Commission européenne, un organisme indépendant a été créé : l'OLAF, organisme de lutte antifraude. Celui-ci peut diligenter des enquêtes externes (Etats membres) et internes (fonctionnaires et membres des institutions et organes de l'Union). Les Etats membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour limiter la fraude et poursuivre les fraudeurs.

 

Sources :