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Budget européen : pays contributeurs et pays bénéficiaires

Carte et comparatif 20.02.2020 Vincent Lequeux

L'essentiel du budget européen est alimenté par les Etats membres. Et ceux-ci en reçoivent un "retour" sous forme de politiques et de subventions. De quoi diviser l'Union européenne entre "bénéficiaires" et "contributeurs" ? Pas si simple...

Pour la période 2014-2020, l'Union européenne dispose d'un budget d'environ 137 milliards d'euros par an. Un montant qui découle directement du cadre financier fixé tous les sept ans par les Etats membres et Parlement européen, le plus souvent au prix d'une intense bataille...

Et celui des années 2020 (2021-2027) n'échappe pas à la règle... Les réunions se succèdent depuis de nombreux mois, sans que les Vingt-Sept ne soient jusque-là parvenus à s'entendre. Entre le financement de nouvelles politiques (pacte vert, défense, espace...), celui des plus anciennes (politique agricole, politique de cohésion...) ou encore les moyens de combler le départ du Royaume-Uni, les débats font rage.

Budget européen 2021-2027 : 5 choses à savoir pour comprendre les négociations

La contribution des Etats membres

Le 20 février, les dirigeants européens réunis en sommet vont de nouveau tenter de s'accorder sur le montant total qui pourrait être alloué à l'Union européenne pendant les sept prochaines années. Car pour l'essentiel (70 %), ce sont bien les Etats de l'Union européenne qui alimentent ce budget. Et la contribution de chaque pays est d'autant plus importante que celui-ci est riche.

 

C'est donc l'Allemagne qui, chaque année (comme ici en 2018), verse le plus au budget de l'Union européenne. Elle est suivie de la France, de l'Italie, du Royaume-Uni (jusqu'à son départ de l'Union le 31 janvier 2020) et de l'Espagne. En plus de cette contribution corrélée à la richesse nationale ("ressource RNB"), chaque Etat collecte pour le compte de l'Union une partie de la TVA ainsi que des droits de douane sur les importations qui viennent de pays tiers. Enfin, quelques Etats bénéficient de "rabais" sur leurs contributions, dont le principal était bien sûr le Royaume-Uni avant qu'il ne quitte l'UE.

Les dépenses européennes dans les Etats membres

Côté dépenses, la majeure partie du budget européen (94 %) finance des programmes et des politiques dans chacun des Etats membres (le reste rémunère principalement le personnel des institutions européennes). La Commission européenne calcule ainsi chaque année le montant des dépenses européennes dont bénéficie chaque Etat.

Chaque année, comme ci-dessus en 2018, c'est ainsi la Pologne qui capte la plus grande partie du budget européen, suivie de la France et de l'Espagne. Pologne et Espagne sont en effet de grandes bénéficiaires de la politique de cohésion, qui aide les régions moins développées, et de la politique agricole commune (PAC). Quant à la France, elle est, de loin, la première bénéficiaire des subventions de la PAC. Et à elles deux, ces politiques représentent 70 % du budget européen.

Bénéficiaires et contributeurs nets

Tous les Etats contribuent donc à la fois au budget de l'Union européenne et en bénéficient en retour, mais dans des proportions différentes. Les pays "contributeurs nets" versent plus au budget européen qu'ils n'en reçoivent. Ils sont principalement situés à l'ouest et au nord de l'UE. De l'autre côté, les "bénéficiaires nets" en reçoivent plus qu'ils n'en versent. Il s'agit pour l'essentiel des pays de l'est et du sud.

Une division a priori très simple, mais qui ne manque pas de poids dans les négociations en cours. Surtout du côté des "contributeurs nets" : la plupart ne veut pas entendre parler d'une augmentation du budget européen, qui leur demanderait un plus grand effort financier. Ce sont notamment l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l'Autriche (parfois surnommés "les cinq frugaux") qui sont les plus réticents à le voir augmenter.

En revanche, tous les pays souhaitent maximiser leur "retour" en termes de dépenses européennes : quitte à dépenser pour l'UE, autant que cet argent leur profite directement.

En 2018, ce sont dix pays qui ont ainsi versé plus au budget européen qu'ils n'en ont reçu. Une différence qui a même dépassé 5 milliards d'euros pour quatre d'entre eux : Allemagne, Royaume-Uni, France et Italie.

Les limites du "juste retour"

Mais ce type de calcul purement comptable comporte de nombreuses limites. Tout d'abord, il fait abstraction des avantages que tous les pays tirent de leur appartenance à l'Union européenne, y compris les contributeurs nets. D'un point de vue politique bien sûr, même si ce point est difficilement quantifiable. Mais aussi en termes commerciaux et financiers, du fait de leur intégration au marché unique. Le développement économique de l'un des Etats membres a d'ailleurs, le plus souvent, des effets bénéfiques chez ses voisins, contribuant à l'existence d'un "jeu à sommes positives".

Ensuite, les premiers bénéficiaires des aides versées sur un territoire ne sont pas toujours ceux que l'on croit. Ainsi, les entreprises qui remportent les marchés aidés par la politique de cohésion dans un pays "sont, pour une part significative, issues d'autres Etats membres", souligne ainsi l'ancien président du comité budgétaire du Conseil Stéphane Saurel, dans son ouvrage "Le budget de l'Union européenne" (Ed. La documentation française, 2018). Et la mobilité des étudiants est-elle plus utile au pays de départ ou au pays d'accueil ?

Par ailleurs, ce calcul ne rend pas compte de la situation particulière de certains pays. En théorie, Belgique et Luxembourg font partie des "bénéficiaires nets". Or c'est le fonctionnement des institutions européennes qui capte la majeure partie des dépenses sur leur territoire.

A l'inverse, les contributions belge et néerlandaise semblent surévaluées. Tous les Etats collectent, pour le compte de l'Union, des droits de douane sur les marchandises à destination de l'ensemble de l'Europe. Mais du fait de leur nombreux ports, qui accueillent une grande partie de ces biens, Belgique et Pays-Bas le font plus que les autres. Une collecte qui ne représente pas de véritable "effort contributif", note encore Stéphane Saurel.

Enfin, la répartition des contributions et des dépenses peut parfois varier sensiblement d'une année sur l'autre. Ainsi, l'Irlande est devenue contributrice nette en 2017 après avoir été bénéficiaire nette pendant au moins trois ans.

C'est pour tenir compte de certaines de ces limites que la Commission européenne utilise un autre mode de calcul. Celui-ci exclut les dépenses administratives et la collecte des droits de douane. La carte suivante en tient compte, et totalise par ailleurs les montants sur trois années consécutives (2016-2018).

Sur cette carte, la Belgique et le Luxembourg sont passés de bénéficiaires nets à contributeurs nets. Les Pays-Bas font toujours partie des contributeurs nets, mais avec une contribution moindre.

Pour autant, comment expliquer que les pays les plus réticents à augmenter le budget européen soient, outre l'Allemagne, des contributeurs nets a priori modestes comme les Pays-Bas, l'Autriche, la Suède et le Danemark ? A l'inverse, pourquoi des pays comme la France ou l'Italie, parmi les plus importants contributeurs nets, ne paraissent pas opposées à une telle hausse ? Un autre facteur semble entrer en compte : ce que représente la contribution de ces Etats en proportion de leur richesse nationale.

Une dernière carte permet d'en rendre compte : elle représente cette fois le solde de chaque Etat, non plus en valeur (milliards d'euros), mais en % du revenu national brut (RNB). Et modifie ainsi la liste des plus importants contributeurs nets : l'Allemagne est cette fois suivie par le Danemark, l'Autriche, la Suède et les Pays-Bas...

Bien sûr, le facteur financier n'est pas le seul qui compte dans les négociations. Le caractère plus ou moins pro-européen des gouvernements peut aussi expliquer certaines stratégies. Et les alliances entre Etats ne sont pas seulement déterminées par la notion de solde net, mais par la structure des retours. D'où l'existence de groupes de pays "amis de la cohésion" ou de l'agriculture. Néanmoins, la logique comptable semble prédominer. Au détriment, déplorent certains, d'un budget qui reflète véritablement le projet européen.