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Budget européen : base juridique et fonctionnement du cadre financier pluriannuel (CFP)

Synthèse 06.09.2017

Avant l'adoption du traité de Lisbonne en 2009, le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (connu alors sous le nom de perspectives financières) était défini, depuis 1988, par des accords politiques interinstitutionnels conclus entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission. La procédure budgétaire a ainsi fait l'objet de cinq accords interinstitutionnels : l'accord Delors I (1988-1992), l'accord Delors II (1993-1999), l'Agenda 2000 (2000-2006) et deux cadres financiers pluriannuels successifs (2007-2013 et désormais 2014-2020). Le traité de Lisbonne a transformé le cadre financier pluriannuel en acte juridique contraignant.

Cadre financier pluriannuel (CFP)

Le Cadre financier pluriannuel : un acte contraignant

L'article 312 du traité de Lisbonne dispose que le cadre financier pluriannuel (CFP),"établi pour une période d'au moins cinq années", "vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres", et que "[...] le budget annuel de l'Union respecte le cadre financier pluriannuel". Cet article consacre donc la pratique des perspectives financières en vigueur depuis 1988, mais sous la forme d'un acte juridique contraignant : le règlement européen.

Outre la définition des "montants des plafonds annuels des crédits pour engagements par catégorie de dépenses et du plafond annuel des crédits pour paiements", le traité de Lisbonne précise que ce cadre financier pluriannuel  "prévoit toute autre disposition utile au bon déroulement de la procédure budgétaire annuelle". Le CFP est toujours accompagné d'un nouvel accord entre les institutions européennes (Commission, Conseil et Parlement ) qu'on appelle interinstitutionnel (AII).

Un cadre qui rééquilibre les rapports entre les institutions

Le traité de Lisbonne prévoit , dans son article 312 paragraphe 2, que le règlement sur le CFP est adopté selon une "procédure législative spéciale" nécessitant l'unanimité au Conseil après approbation du Parlement européen à la majorité de ses membres. Le rôle du PE est renforcé par l'article 312, paragraphe 5, du TFUE, qui précise que "tout au long de la procédure conduisant à l'adoption du cadre financier, le Parlement européen, le Conseil et la Commission prennent toute mesure nécessaire pour faciliter cette adoption". De plus, l'approbation nécessaire du Parlement est désormais votée à la majorité de ses membres et non plus à la majorité des suffrages exprimés.

Ces nouvelles dispositions vont dans le sens d'un renforcement global du poids du Parlement européen dans la prise de décision européenne, introduit par le traité de Lisbonne. Elles tirent les conclusions des négociations sur les perspectives financières qui avaient révélé le bénéfice politique que le Parlement pouvait retirer de la négociation budgétaire. Les députés européens avaient ainsi obtenu d'être mieux informés sur l'utilisation des crédits relatifs à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Par ailleurs ce n'est plus le Conseil européen, qui selon l'article 15 TUE ne doit plus exercer de pouvoir législatif, mais le Conseil de l'Union européenne qui est compétent pour négocier et adopter l'acte législatif fixant le cadre financier pluriannuel. Le Conseil européen reste cependant compétent pour définir les orientations et les priorités politiques générales sur le fondement desquelles le Conseil est ensuite chargé d'adopter le CFP. Au Conseil de l'UE enfin, les décisions se prennent toujours à l'unanimité. Pour éviter tout blocage indépassable, le paragraphe 2 de l'article 312 du traité de Lisbonne prévoit cependant que le Conseil peut, à l'unanimité, décider de statuer à la majorité qualifiée lors de l'adoption du règlement financier, et ce sans réviser les traités.

Le paragraphe 5 de ce même article 312 stipule que "le Parlement européen, le Conseil et la Commission prennent toute mesure nécessaire pour faciliter cette adoption", invitant les institutions à surmonter leur divergence pour trouver un compromis. Elle reflète les blocages passés et qui persistent lors des discussions autour du CFP mais aussi autour du budget annuel. Outre le montant de cette enveloppe budgétaire pluriannuelle qui doit permettre de poursuivre les objectifs de l'Union en finançant ses différentes politiques, les institutions s'affrontent ces dernières années sur la question des ressources propres, et notamment de l'indépendance du budget de l'Etat par rapport aux contributions des Etats membres. La question d'une ressource fondée sur une taxe sur les transactions financières a ainsi été posée, mais elle divise les Etats.

Cependant depuis le traité de Lisbonne, des règles différentes s'appliquent à l'adoption des divers actes législatifs du train de mesures CFP :

  • Le règlement CFP est adopté par le Conseil à l'unanimité après que celui-ci a obtenu l'approbation du Parlement européen (le Parlement européen peut approuver ou rejeter la position du Conseil mais ne peut pas adopter d'amendements).
  • Les cinq actes législatifs relatifs aux ressources propres sont également adoptés par le Conseil, à l'unanimité pour l'acte de base et à la majorité qualifiée pour les actes d'exécution. Le Parlement européen doit approuver l'un des actes d'exécution et rendre un avis sur tous les autres.
  • Les actes juridiques sectoriels relèvent, d'une manière générale, de la procédure législative ordinaire (codécision). Cela signifie que le Conseil et le Parlement européen décident ensemble, et que le Conseil statue à la majorité qualifiée.

Un cadre qui plafonne les dépenses de l'Union européenne

Si elle peut être ajustée annuellement pour s'adapter aux variations économiques et monétaires et aux priorités de l'Union européenne, l'enveloppe budgétaire fixée pour une durée d'au moins cinq ans ne peut en aucun cas être augmentée. Ainsi, ce cadre financier pluriannuel a pour principal objectif de plafonner les dépenses, d'où les débats quand il s'agit d'en fixer le montant, le Parlement européen souhaitant notamment une augmentation de cette enveloppe, au contraire des Etats membres qui souhaitent diminuer les dépenses européennes.

Engagements
On entend par engagement, l'engagement juridique de dépenser des fonds pour des activités dont la mise en œuvre s'étend sur plusieurs exercices.

Paiements
Les paiements couvrent les dépenses qui découlent de l'exécution des engagements inscrits au budget de l'UE au cours de l'exercice et/ou des exercices antérieurs.

Le budget européen prévoit deux plafonds : l'un pour les engagements (l'engagement juridique de dépenser des fonds) qui ne sont pas nécessairement versés la même année mais dont une partie peut si besoin être reportée aux années suivantes, et l'autre pour les paiements qui sont les montants réels devant être versés au cours d'une année donnée.

Le cadre pluriannuel prévoit deux types de plafond des dépenses :

  • un plafond par rubrique,
  • un plafond global (non ventilé par rubrique).

Le cadre financier scinde les crédits d'engagement en grandes catégories (rubriques et sous-rubriques). Un plafond maximal des dépenses est fixé pour chaque rubrique et sous-rubrique.

Pour les crédits d'engagement, le plafond global est obtenu par l'agrégation des différents plafonds des rubriques individuelles. Pour les crédits de paiement, un plafond annuel est fixé sur la base du total des paiements prévus pour chaque catégorie de crédits d'engagement.

Le plafond des crédits de paiement s'exprime aussi en pourcentage du RNB de l'Union européenne estimé (en se fondant sur les prévisions d'évolution du RNB). Ce pourcentage est révisé chaque année sur base des dernières prévisions de RNB disponibles, en fonction des ajustements techniques du cadre financier pour les années à venir. On peut ainsi vérifier si les estimations des dépenses (paiements) de l'Union sont compatibles avec le plafond des ressources propres, également exprimé en pourcentage du RNB (1,23%).

En tout état de cause, le plafond des ressources propres ne peut pas être dépassé. Cela signifie que le total des paiements plafonnés dans le cadre financier est toujours inférieur au plafond des ressources propres. La marge entre ce plafond des ressources propres et plafond des crédits pour paiements permet une révision du cadre financier, si nécessaire, pour faire face à des dépenses imprévues.

Les ajustements annuels du cadre financier

Etabli sur plusieurs années, le CFP doit parfois être ajusté. Chaque année, la Commission procède ainsi à l’ajustement technique du cadre financier pour l’année à venir. Cette opération a une double fonction :

  • Le cadre financier étant exprimé à prix constants, il est nécessaire de l’ajuster chaque année à l’inflation, de manière à maintenir au plafond de chaque rubrique son pouvoir d’achat initial;
  • Le plafond des crédits de paiements, exprimé en pourcentage du RNB, doit être actualisé pour tenir compte de l’évolution effective de l’activité économique, puisque celui-ci doit rester sous le plafond des ressources propres. La marge entre le plafond des crédits de paiement et celui des ressources propres est également exprimée en pourcentage du RNB et est actualisée lors de l'exercice d'ajustement technique.

C’est à cette occasion qu’il est possible de vérifier la compatibilité entre le total des crédits pour paiements et les ressources propres disponibles. Cet ajustement technique est basé sur les dernières données et prévisions économiques disponibles et est toujours présenté au printemps de chaque année, avant l'adoption par la Commission du budget de l'année suivante.

Enfin, le CFP peut être révisé : ce fut notamment le cas en 2010 pour adapter ce cadre financier défini en 2006 aux changements induits par l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Un nouvel accord interinstitutionnel a même dû être négocié et voté par les institutions. Mais outre ce type de révision exceptionnelle, les perspectives financières ont également été révisées à sept reprises dans le but, à chaque fois, de trouver des moyens financiers pour faire face à des défis imprévus.