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Brexit : en vue de la négociation, les 27+1 se positionnent

Actualité 24.10.2016

Quatre mois après le référendum du 23 juin dernier, où une majorité d'électeurs britanniques a choisi la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, l’une des rares certitudes est que le Brexit aura bien lieu. Telle est la position à la fois des autorités européennes et de la Première ministre britannique, Theresa May, en fonction depuis le 13 juillet. Pour le reste, nul ne sait encore quelles seront les véritables modalités du divorce après plus de 40 ans de vie commune. Pour le moment, les futurs acteurs de la négociation affinent leur stratégie, nomment leurs représentants, tracent des lignes rouges. Le Conseil européen des 20 et 21 octobre n’a pas échappé à ce contexte d’attentisme stratégique.

Theresa May, le 20 octobre à Bruxelles

Le Brexit, sujet incontournable mais en attente

L’enjeu est de taille. Dès juin dernier, Mark Rutte, Premier ministre néerlandais, reconnaissait le risque que le Brexit engendre une "déstabilisation économique", tandis que Donald Tusk, président du Conseil européen, s’inquiétait d’une possible "perte de croissance pour l'économie britannique qui pourrait se répercuter sur l'économie européenne, voire sur l'économie mondiale".

Au-delà de ces aspects économiques, le Brexit concerne l'avenir du Royaume-Uni, mais également celui de la construction européenne même. Pourtant, le Brexit ne figurait à l’ordre du jour officiel de ce Conseil européen que sous la forme d’une courte intervention sur la situation nationale de son pays par la Première ministre Theresa May, au cours du dîner de travail, le 20 octobre. "Elle lira son petit papier", commentait nonchalamment un journaliste. "Après le dessert, au moment du café", précisait un autre. Pas grand-chose donc à attendre a priori sur le Brexit, si ce n’est des positions réitérées depuis plusieurs mois déjà.

Car Jean-Claude Juncker, le président de la Commission européenne, l’avait signifié dès juin dernier, et le président français François Hollande l'a répété le 20 octobre : il n’y aura pas de "pré-négociations" sur le Brexit. Les Européens sont d'accord pour attendre l’activation de l’article 50 par le Royaume-Uni. Donald Tusk a par ailleurs précisé que les 27 se réuniraient alors pour élaborer leur stratégie commune. Si certaines discussions et consultations préparatoires ont néanmoins d'ores et déjà débuté en aparté, elles se jouent de manière informelle, comme en témoigne le déjeuner du 21 octobre entre Theresa May et Jean-Claude Juncker – ce dernier ayant éconduit les journalistes l'interrogeant à ce sujet.



L’article 50 du Traité sur l’Union européenne – TUE – régit la procédure de sortie d’un Etat membre de l’UE. Le Royaume-Uni doit notifier son intention de sortie au Conseil européen, pour ouvrir un délai de deux ans de négociation entre les autorités britanniques et les représentants des trois institutions européennes, Parlement, Commission et Conseil européens. Ce dernier, réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement des 27 peut prolonger ce délai de deux ans, à l'unanimité.

C’est précisément sur la question du tempo du Brexit que se noue sans doute la seule quasi-certitude à ce stade : Theresa May a confirmé lors de ce Conseil européen que l'article 50 serait activé "au cours du premier semestre de l’année prochaine", soit d’ici mars 2017. Theresa May a également souligné qu’elle entendait que le Royaume-Uni reste d’ici sa sortie pleinement impliqué dans les affaires de l’Union, à l’unisson avec Jean-Claude Juncker, Donald Tusk ou François Hollande qui ont tous rappelé que la Grande-Bretagne était toujours un Etat membre à part entière.

Gagner du temps

Parlant jusqu'à présent d'une même voix sur la question du Brexit, les Européens ont de nouveau cherché à serrer les rangs les 20 et 21 octobre à Bruxelles. "Theresa May veut un Brexit dur ? La négociation sera dure", a par exemple lancé François Hollande à son arrivée au Conseil européen jeudi. Tête d'affiche d'une posture de fermeté, la France milite depuis plusieurs mois contre l’idée d’une Europe "à la carte", où les quatre libertés de circulation (des personnes, des biens, des services et des capitaux) pourraient être bafouées.

Dans ce contexte, la cheffe du gouvernement britannique s'est attachée à adoucir et tempérer ses propos antérieurs qui préfiguraient en effet plutôt une volonté de "hard Brexit". Lors de sa première allocution, le 20 octobre, Mme May a ainsi rappelé les "valeurs communes" qui lient le Royaume-Uni et l’UE, déclarant que son pays resterait un "partenaire robuste et de confiance de l’UE" après son départ, et qu’il était "dans l’intérêt à la fois du Royaume-Uni et de l’UE qu’ils continuent de coopérer étroitement" sur des sujets majeurs comme les agissements russes en Syrie. Elle a également souhaité mettre les choses au clair, regrettant que les 27 se soient réunis sans elle à Bratislava le 16 septembre dernier, et assurant que le Royaume-Uni ne saurait souscrire à des décisions qui seraient prises sans qu’il soit associé aux discussions.

Le 21 octobre, Theresa May a de nouveau décrit dans des termes positifs et conciliants sa vision de la future relation entre Londres et Bruxelles. "Nous ne chercherons pas à répliquer un modèle d’accord de libre-échange avec l’UE, car nous voulons notre propre relation avec l’UE", a-t-elle déclaré. Les Britanniques privilégieraient ainsi un cadre de relations sui generis, ne souhaitant pas simplement adopter le modèle norvégien en intégrant l’Espace économique européen, ou l’option suisse d’un accès partiel au Marché unique.

Vers des négociations difficiles

Toutefois, il s’agissait surtout, pour Theresa May, de garder toutes les cartes en main avant le début de la négociation, pour tenter d'obtenir l’accord le plus favorable possible aux intérêts britanniques. D'autant que les positions britanniques et continentales apparaissent largement incompatibles. La Première ministre continue en effet d’appeler de ses vœux une relation avec l’UE permettant le libre-échange "à la fois des biens et des services", sans mentionner la libre circulation des personnes. En effet, celle qui a succédé à David Cameron assure qu’à l’issue du Brexit, le Royaume-Uni redeviendra un "pays complètement indépendant et souverain, libre de prendre ses propres décisions, telles que sur la manière de contrôler l’immigration", faisant écho aux revendications du camp pro-Brexit durant la campagne référendaire.

A l'inverse, un grand nombre de pays et d’acteurs européens considèrent l’accès au Marché unique comme un tout nécessaire et non-négociable. Jean-Claude Juncker l’a bien rappelé dans son discours sur l'État de l’Union le 16 septembre dernier, affirmant que le marché intérieur et la libre circulation ne pouvaient être choisis "à la carte". Le choix des représentants des institutions européennes dans ces négociations est ainsi intéressant. Le Français Michel Barnier a été nommé négociateur en chef de la Commission, alors que ses mauvaises relations avec Londres, datant de son passage au poste de commissaire européen au Marché intérieur (2010-2014), sont de notoriété publique.

Comme l'a elle-même reconnu Theresa May, il est donc plus que probable que la mise en œuvre d'un Brexit ordonné ne pourra se faire sans "concessions et compromis".

Par Marie-Sixte Imbert et Jacques Wang, dans le cadre de notre partenariat avec Open Diplomacy