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Apartés, rencontres informelles et jeu de regards : comment les réunions physiques façonnent les décisions européennes

Actualité 15.07.2020 Barthélémy Gaillard

Pendant la crise du Covid-19, nombre de négociateurs et politiques européens ont déploré devoir mener leurs discussions à distance. Alors que les vingt-sept chefs d'Etat et de gouvernement se retrouvent de visu pour la première fois depuis cinq mois à l'occasion du Conseil européen des 17 et 18 juillet, Toute l'Europe s'interroge sur l'apport de ces rencontres physiques dans la prise de décision.

Ici lors d'un Conseil européen en 2018, le président français Emmanuel Macron a rendu visite au Premier ministre néerlandais Mark Rutte pour aplanir les divergences en prévision du Conseil européen des 17 et 18 juillet. L'illustration de l'importance de ces rencontres physiques dans les négociations européennes - Crédits : Conseil de l'UE

Ici lors d'un Conseil européen en 2018, le président français Emmanuel Macron a rendu visite au Premier ministre néerlandais Mark Rutte pour aplanir les divergences en prévision du Conseil européen des 17 et 18 juillet. L'illustration de l'importance de ces rencontres physiques dans les négociations européennes - Crédits : Conseil de l'UE

Depuis le Conseil européen du 20 février dernier, la crise du coronavirus a poussé les dirigeants européens dans une extrémité paradoxale. Claquemurés dans leurs bâtiments officiels respectifs pour éviter la contagion, ils ont néanmoins multiplié les réunions, discussions et débats en visioconférence pour coordonner au mieux la réponse continentale aux conséquences sanitaires et économiques sans précédent de l'épidémie. Non sans difficulté, comme l'ont fait remarquer de nombreuses personnalités politiques, grand commis d'Etat et autres négociateurs confrontés à un nouveau type de discussion -baptisé "visio-diplomatie"- où les écrans ont remplacé les salles de réunions et les messageries instantanées les discussions de couloir.

"Beaucoup de divergences s'aplanissent grâce aux apartés de couloirs, au temps passé autour d'un café "

En avril 2020, au plus fort des dissensions entre Etats membres sur la politique de relance économique à adopter, l'ancien membre du cabinet du président du Conseil européen Luuk Van Middelaar qualifiait alors la situation de "pire crise de l'Union européenne en 70 ans" et portait un jugement sans appel sur son issue : "Ce n'est pas par téléconférence qu'on peut en sortir". Avec un certain sens de la formule, Michel Barnier partageait le même constat d'impuissance au sujet des discussions sur le Brexit le 15 mai dernier : "Cette négociation n'est pas vraiment une danse ou un tango. Nous travaillons dans des circonstances exceptionnelles qui ne sont pas aussi efficaces que de se voir dans la même salle autour de la même table. J'espère que nous pourrons nous retrouver le plus tôt possible." Confidence similaire, encore, de la part d'un proche de l'Elysée : "A 27, nous formons un club certes compliqué mais dont la grande force par rapport à d'autres organisations internationales est la régularité des rendez-vous et les relations personnelles qui se nouent entre les dirigeants. Beaucoup de divergences s'aplanissent grâce aux apartés de couloirs, au temps passé autour d'un café, aux têtes à têtes, aux dîners partagés, qui sont souvent mauvais et froids, mais qui rapprochent…"

Le constat, qui semble largement partagé, soulève une question en apparence simple, mais qui permet de mieux comprendre la construction du dialogue et des décisions politiques au sein des institutions européennes : pourquoi les rencontres physiques, les négociations menées de vive voix et les apartés qui vont avec sont-elles si déterminantes pour parvenir à un accord ou une décision européenne ?

Ancien secrétaire général adjoint à la Commission européenne chargé des relations interinstitutionnelles entre 2003 et 2009 puis directeur général du budget de 2009 à 2014, Hervé Jouanjean a longtemps été un rouage essentiel de Bruxelles. S'il n'a jamais assumé de fonction élective, ce haut-fonctionnaire a participé toute sa carrière aux discussions politiques préparatoires qui permettent aux dirigeants d'arriver à un sommet avec une position à défendre et un compromis déjà esquissé par leurs équipes : "La négociation est un lent processus de construction. Le grand public pense bien souvent que la prise de décision politique se joue lors du sommet. Moi qui ai participé à la préparation de nombreux sommets européens, je peux vous dire que mes collègues du Coreper et moi travaillions dur pour préparer les conclusions dont chaque terme était pesé. Les points les moins sensibles étaient réglés à notre niveau sur base de nos instructions politiques et seuls les points les plus sensibles étaient identifiés pour discussion, et accord si possible, au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement. Et c'est cette partie-là du travail qui devient très difficile à réaliser à distance par écrans interposés."

Complicité et confidentialité avant tout

Hervé Jouanjean analyse sous ce prisme les potentiels freins aux récentes discussions autour du cadre budgétaire pluriannuel, du plan de relance ou encore du Brexit, toutes menées en visioconférence : "Le système de visio fonctionne dans une certaine limite, si on se connaît bien. Mais s'il s'agit de créer de la complicité, c'est peine perdue. Quand vous êtes en visioconférence et que vous avez 20 personnes chacune de leur côté, il est impossible de créer de la connivence, d'engager un jeu de regard pour voir qui est d'accord et qui ne l'est pas, de compter sa majorité et d'organiser une 'bilatérale' rapide en dehors de la salle. En résumé, il n'y a aucune dynamique de groupe."

Pas de dynamique de groupe, donc, et pas de confidentialité non plus, observe Hervé Jouanjean. Or, pour l'ancien haut fonctionnaire européen, cette dimension est toute aussi primordiale pour garantir des négociations fructueuses car elle permet des moments de discussions plus informels, en aparté, où deux chefs d'Etat peuvent se dire les choses différemment et parfois débloquer une situation : "Au détour d'un couloir, M. Macron peut prendre M. Rutte par l'épaule, il peut l'attirer dans un coin et le mettre face à ses responsabilités politiques tout en lui montrant qu'il est prêt à faire un pas en sa direction. Ce sont des choses que vous ne pouvez pas faire devant un écran quand tout le monde vous entend".

"Le confessionnal offre des formes de négociation et de dialogue tout à fait flexibles qu'on ne retrouve pas dans les visioconférences" - Joachim Bitterlich

En résumé, la visioconférence plongerait donc les décideurs dans un entre-deux sans réelle intimité ni sentiment d'appartenance collective. Or, la négociation physique offre justement ce type de configuration propices aux compromis. Ancien conseiller Europe du chancelier Helmut Kohl entre 1987 et 1998, mais aussi conseiller diplomatique et de sécurité entre 1993 et 1998, Joachim Bitterlich a participé aux négociations européennes avant, après et en marge des Conseils européens, durant lesquels il a participé à l'instauration du système du "confessionnal". Une pratique restée depuis, qui consiste pour le président du Conseil à recevoir tour à tour les délégations de chaque Etat membre. Un outil salutaire selon Joachim Bitterlich, car il "permet de demander des interruptions de séance, de recevoir l'un pendant que les autres, en attendant, discutent entre eux de manière moins protocolaire." En somme, "le confessionnal offre des formes de négociation et de dialogue tout à fait flexibles qu'on ne retrouve pas dans les visioconférences", résume le négociateur.

Théâtralité politique

Lorsqu'il travaillait pour le compte de la chancellerie allemande, Joachim Bitterlich a pu juger de l'efficacité de cette méthode. En 1988, en pleine crise du financement de la PAC, les douze Etats membres ne parviennent pas à s'entendre malgré les propositions de la Commission dirigée par Jacques Delors. Joachim Bitterlich, lui, est chargé de débloquer la situation : "Kohl ne voyait pas de possibilité de continuer les négociations sur la base des propositions de la Commission. Il m'a donc envoyé voir Delors pour lui dire qu'on ne pouvait plus se baser sur leurs papiers, qu'il fallait changer de manière radicale la méthode de négociation. Il fallait qu'on aille au confessionnal, que chacun puisse s'exprimer sans que le regard des autres pèse sur lui. Il a finalement accepté, c'était la clé pour rapprocher les délégations, on a pu trouver un compromis. La négociation est un grand théâtre, et il fallait cette scène supplémentaire pour que l'intrigue se dénoue".

Loin du seul folklore ou du simple jeu de pouvoir, cette théâtralisation de la négociation est au contraire très rationnelle, assure Joachim Bitterlich : "Chacun entre dans une négociation avec une certaine position à défendre. Le diplomate est couvert par son gouvernement pour tenir une ligne. Lorsqu'il comprend qu'il n'arrivera pas à imposer ses vues, le diplomate veut tout de même montrer qu'il est solide, qu'il a défendu les idées de ses employeurs jusqu'au bout. Il doit montrer qu'il a tout essayé, si possible devant témoins, avant de céder. D'où ces moments de tensions, que les discussions informelles et bilatérales peuvent contribuer à apaiser".

"Un art qui ne peut être pratiqué qu'en physique" - Hervé Jouanjean

Les rencontres physiques permettent également de donner une symbolique plus forte aux discussions. Par le choix du lieu de rendez-vous -en invitant récemment Emmanuel Macron au château de Meseberg où ils avaient signé une déclaration ensemble deux ans plus tôt, Angela Merkel l'a par exemple bien compris. Mais le simple fait de se déplacer en personne est aussi perçu comme un signal politique fort. Pour Hervé Jouanjean, la visite d'Emmanuel Macron à Mark Rutte à La Haye fin juin s'inscrit aussi dans cette logique. "C'est un geste politique fort d'Emmanuel Macron en direction de Mark Rutte, un geste d'égalité et de respect, tout comme le déplacement d'Heiko Maas [le ministre des Affaires Etrangères allemand] à Madrid. Ces attentions et ces déplacements répondent à une morale certes non écrite mais qui n'en est pas moins bien ancrée dans la tête des acteurs : il faut se respecter et se faire confiance. Au Coreper, si un ambassadeur embête trop ses collègues sur un sujet secondaire au lieu de lâcher parce que l’enjeu est secondaire, il le paiera dans une autre négociation, quinze jours ou six mois après. Ce sont des choses que l'on ressent et que l'on intègre fortement quand on est face-à-face mais qui tendent à disparaître derrière un écran".

Cet écosystème de négociation que seules autorisent les rencontres physiques forge donc sa propre morale. Cette dernière repose sur deux piliers, selon Hervé Jouanjean : "la loyauté et l'honnêteté". "C'est cette forme de fidélité qui fait que tout ça se passera bien, qui fait qu'on se sent tous tenus par cette obligation morale vis-à-vis des autres. Grâce à elle, on peut se dire qu'on n'arrivera peut-être pas à trouver de consensus sur ce point, mais on repartira sans se fâcher et sans rompre le dialogue. Tout cela mis bout à bout forme un art, un art qui ne peut être pratiqué qu'en physique", poursuit l'ancien négociateur.

L'exemple du fragile écosystème de négociation au Conseil de l'UE

Spécialiste du fonctionnement du Conseil de l'UE, la chercheuse en sciences politiques Stéphanie Novak montre dans ses travaux à quel point les échanges, qu'ils soient préparatoires entre les ambassadeurs, ou décisionnels entre les dirigeants politiques, reposent sur une logique singulière, développée dans un article paru sur Cairn : "Lorsque le Conseil doit décider d'adopter ou non une proposition législative de la Commission [européenne], la présidence compte tout au long des négociations le nombre d'opposants afin de savoir si la majorité qualifiée est atteinte (…) grâce à des échanges bilatéraux" pour "éviter de mettre en évidence les minoritaires".

En clair, à la règle écrite du vote à la majorité qualifiée, qui prévaut normalement au Conseil de l'UE, une autre règle, tacite celle-ci, s'est substituée. Elle permet de lisser les divergences, et d'éviter aux négociateurs en position minoritaire de devoir trop assumer ce statut. Une pratique qui huile les rouages politiques et institutionnels européens, et qui, par sa difficile application en visioconférence, illustre bien à quel point les réunions de visu autour d'une même table jouent un rôle important dans la prise de décision.