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Alain Lamassoure : "Le budget européen n'a plus les moyens de financer les politiques communautaires"

Actualité 17.04.2007


A l'occasion de l'adoption d'un rapport du Parlement européen sur l'avenir des ressources propres de l'Union, Alain Lamassoure, ancien ministre français et député européen, nous présente les principales dispositions de la réforme budgétaire qu'il propose.


Le Parlement européen a adopté le 29 mars dernier un rapport proposant une réforme du budget afin de remplacer les contributions nationales. Pourquoi cette réforme ?


Cette réforme est nécessaire et très urgente parce que le budget européen n'a plus les moyens de financer les politiques communautaires. L'Europe traverse aujourd'hui une double crise.

La première, qui est bien connue et sur laquelle tous les gouvernements travaillent sous la Présidence allemande, est la crise institutionnelle. La grande Europe des Vingt-Sept a besoin de nouvelles règles du jeu politique et juridique.

Il y a une deuxième crise dont personne ne parle : la crise budgétaire. L'Europe a un budget qui n'est pas énorme : il représente environ 1 % du PIB (110 milliards d'euros), soit un tiers environ du budget national français. Ce budget est économiquement important parce que 95 % de cette masse sert directement des investissements ou des aides aux revenus.

Cependant, le mode de financement de ce budget commun est aujourd'hui  en crise parce qu'il repose sur des contributions payées par les budgets nationaux. Cela pose deux problèmes majeurs. Première difficulté : les grands pays gèrent mal leurs finances publiques nationales et sont en déficit, c'est le cas de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne, de la France ou de l'Italie. Aucun ministre des Finances ne veut augmenter les impôts ou augmenter son endettement pour financer, en plus des politiques nationales, les politiques communautaires.

S'il est possible de surmonter cette difficulté, le second problème est quant à lui insoluble : ce système où des dépenses communes financées par des cotisations nationales encouragent les égoïsmes budgétaires nationaux est d'esprit anti-communautaire. Il pousse chaque pays à essayer de profiter au maximum de la 'vache à lait' communautaire en diminuant sa contribution au budget national.

Il y a 20 ans, Madame Thatcher s'était illustrée en déclarant, à propos du budget européen : "I want my money back !", qui signifie concrètement que "ce que je retire du budget européen est aussi important que ce que j'y apporte". Cela va à l'encontre de l'esprit communautaire. Si chaque gouvernement fait preuve de cet état d'esprit, pourquoi faire un budget commun si le seul objectif est d'en retirer autant que ce qu'on y apporte ? Aujourd'hui, avec ce système de contributions nationales, nous avons autour de la table non pas une Madame Thatcher mais vingt-sept.

Nous avons donc besoin de réformer le système et donner à l'Europe les moyens de financement nécessaires pour financer les politiques communautaires, c'est-à-dire les politiques déjà décidées sans envisager des politiques nouvelles comme celles prévues dans le projet de Constitution.


Quels changements ce nouveau système de ressources propres introduira-t-il ?

Ce que nous avons prévu avec le Parlement européen et ce que nous proposons aux gouvernements ainsi qu'aux parlements nationaux est un système en deux phases. Nous sommes réalistes ; nous ne pouvons pas bouleverser le système du jour au lendemain, car il y aurait des conséquences budgétaires trop fortes pour certains pays.

La première phase consiste donc à partir du système actuel des contributions nationales, en faisant en sorte de le rendre beaucoup plus clair, simple et juste.

Au milieu des années 80, au Conseil européen de Fontainebleau, Madame Thatcher, le chancelier Kohl et le président Mitterrand, se sont mis d'accord pour dire : les contributions nationales seront calculées en proportion de la richesse des Etats membres selon les critères de l'époque, qui étaient une combinaison du produit intérieur brut (PIB) et de l'assiette de la TVA. La TVA est un impôt pour lequel nous avons harmonisé l'assiette, c'est-à-dire les bases de calcul, qui sont calculées de la même manière dans tous les Etats membres.

En combinant le PIB et les bases de TVA, on pouvait estimer qu'on avait l'appréciation de la richesse des Etats membres ; on demandait donc à chaque Etat membre de cotiser à hauteur de 1 % environ de son PIB.

Ce système comportait un inconvénient dès le départ. Pour des raisons techniques, il avait tendance à surestimer la richesse réelle du Royaume-Uni et Madame Thatcher avait demandé un régime particulier, ce qui se justifiait à l'époque. En pratique, on remboursait au Royaume-Uni une partie de sa cotisation, de manière à ne pas surestimer sa richesse (c'est ce que l'on appelle le "chèque britannique").

Malheureusement, avec le temps, ce système s'est considérablement compliqué parce qu'un certain nombre de pays ont refusé de financer le "chèque britannique" et ont réclamé une diminution de leur contribution pour ne pas avoir à le faire (Allemagne, Pays-Bas, Autriche puis Suède).En outre, la pondération entre la prise en compte des bases de TVA et du PIB a été revue. Vingt ans plus tard, ce système est donc devenu d'une complexité effroyable : il ne correspond absolument plus à la richesse des Etats membres et il est impossible de l'expliquer à l'opinion publique, ni même aux parlements nationaux. Cette situation est contestée par tous les Etats membres sauf par le Royaume-Uni qui en profite assez largement aujourd'hui.    

PARLEZ-VOUS EUROPEEN ?

Le chèque britannique fait référence au "rabais" accordé en 1985 au Royaume-Uni suite à la demande insistante de Margaret Thatcher (restée dans l'histoire de la construction européenne pour sa  fameuse phrase : "I want my money back"). Contributeur net, le Royaume-Uni donne plus d'argent qu'il n'en reçoit ; l'idée est donc de reverser, sous forme d'un chèque, ce surplus au Royaume-Uni.                          


Nous proposons donc de commencer par rendre ce système beaucoup plus simple et équitable en remplaçant ce système de mode de calcul des richesses nationales. Nous adoptons désormais un seul critère, le produit intérieur brut, et proposons que tous les Etats membres payent la même proportion de leur PIB pour alimenter le budget communautaire sans aucune exception.

Il y aura une deuxième étape qui consistera à créer de nouvelles ressources en affectant au budget communautaire des ressources fiscales qui viendront alimenter directement le budget communautaire. Ces ressources ne transiteront plus par les budgets nationaux et permettront au financement du budget européen de ne plus peser sur les budgets nationaux.


Ce nouveau système de ressources propres ne revient-il pas à introduire, de façon indirecte, un "impôt européen" ?

Non. C'est une question que nous ne nous sommes pas posé : politiquement, cela ne serait pas acceptable et budgétairement, nous n'en avons pas besoin. En tant que rapporteur du Parlement européen sur ce sujet, j'ai initié une nouvelle méthode de travail qui consiste à associer dès le début les parlements nationaux. En effet, le jour où nous aurons trouvé un accord entre les gouvernements et le Parlement européen pour une réforme du budget communautaire, ce qui serait juridiquement l'équivalent d'un traité, celui-ci ne pourrait entrer en vigueur qu'après ratification des parlements nationaux. Nous les avons donc invités à plusieurs réunions à Bruxelles, de manière à échanger leurs points de vue sur ce sujet. Nous leur avons envoyé une dizaine de questions en leur donnant la possibilité de répondre par écrit.

La création de toute pièce d'un impôt européen a été écartée. Politiquement, ce n'est donc pas la peine de faire une proposition de ce genre et budgétairement, nous n'en avons pas besoin pour le moment car tant que le budget européen reste de l'ordre de grandeur actuel (1 % du PIB environ), cela représente moins d'un euro par habitant et par jour. Nous n'allons donc pas créer un impôt car les frais de gestion seraient déraisonnablement élevés par rapport au revenu.

D'où l'idée sur laquelle nous travaillons pour la deuxième étape de la réforme : prendre dans les impôts nationaux existants un ou des impôts qui ont un lien assez direct avec les politiques européennes pour affecter tout ou partie de cet/ces impôt(s) directement au budget européen. En contrepartie, les contributions nationales que les budgets nationaux versent au budget européen seraient progressivement supprimées.

Trois impôts nationaux existants peuvent se prêter à cet exercice :

- L'impôt sur le bénéfice des sociétés : nous avons créé avec le marché commun un grand espace économique unique sur lequel nous souhaitons que nos entreprises puissent se concurrencer à armes égales sans que la concurrence soit faussée. Nous sommes allés très loin dans ce domaine puisque nous avons même adopté une monnaie unique. Mais nous n'avons pas harmonisé l'impôt sur les bénéfices. Nous avons des systèmes, des taux d'imposition et des modes de calcul des bénéfices très différents. Tout cela fausse la concurrence. Nous devons donc au moins harmoniser les modes de calcul des bénéfices imposables et nous devons avoir la même définition dans les vingt-sept pays membres de ce qu'est un bénéfice imposable. Depuis plusieurs années, la Commission européenne travaille sur l'harmonisation de ces bases. Le commissaire en charge, M. Kovacs, a annoncé qu'au printemps 2008 il ferait une proposition d'harmonisation.

- La TVA : aujourd'hui on en tient compte mais uniquement pour calculer la richesse des Etats membres. C'est une option différente, un impôt qui pèse sur les transactions et que paient les consommateurs et qu'il serait très facile, d'un point de vue technique, d'affecter directement au budget communautaire.

- La 3e option consiste à affecter au budget européen une ou des taxes (taxe sur les poids lourds, éco-taxes, taxe générale sur les industries polluantes…) qui contribuent à encourager les économies d'énergie ou les énergies renouvelables. Il s'agit de politiques de compétence communautaire qui relèvent de l'environnement et de la politique énergétique.

Il ne s'agit donc pas de créer indirectement un impôt européen mais de prendre des impôts nationaux, respecter la souveraineté fiscale des Etats membres (ces impôts sont bien créés par les Etats membres et votés par les parlements nationaux) et simplement une partie de ces impôts, dans les limites strictes fixées par les traités, serait affectée au budget communautaire. Je compare cela avec le financement des collectivités locales. En matière fiscale, il faudrait donc considérer l'Union européenne comme une grande collectivité locale et non pas comme un pouvoir politique qui serait doté de la souveraineté fiscale.


Le rapport proposant une réforme du budget a été largement adopté le 29 mars,  un second rapport est attendu fin 2007. Quelles sont les prochaines étapes ?

Les contacts avec les parlements nationaux montraient qu'il y avait un consensus assez large entre le Parlement européen et les parlements nationaux, notamment sur le diagnostic (c'est-à-dire les inconvénients du système actuel), la nécessité et l'urgence d'une réforme qu'il faudrait commencer dès 2008-2009, sur les lignes politiques qui doivent guider cette réforme, et sur la nécessité d'une première étape simplifiant et rendant plus juste le système actuel des contributions nationales.

A partir de là, nous allons travailler avec tous les parlements nationaux jusqu'à la fin de l'année 2008 pour la 2e étape. Il est clair qu'il y aura des divergences assez fortes qu'il faut mettre sur la table avec la volonté de trouver un compromis. Il appartiendra alors aux gouvernements de négocier.

D'ici la fin de l'année, nous allons travailler sur ces trois grandes options (impôt sur les sociétés, TVA, taxe écologique). Nous avons prévu deux nouvelles réunions communes avec les parlements nationaux : l'une à Bruxelles en juin prochain, l'autre à Lisbonne en novembre prochain (sous Présidence portugaise). A la suite de ces réunions, le Parlement européen prendra position sur la meilleure des solutions possibles. Les parlements nationaux prendront également position s'ils le jugent nécessaire.

A partir de ce moment, nous serons en ligne avec le calendrier que les gouvernements ont fixé en décembre 2005 lorsqu'ils se sont mis d'accord sur les grandes catégories de dépenses du budget européen pour les années 2007-2013 (les perspectives financières 2007-2013).

Ils étaient conscients du fait que nous ne tiendrions pas sept ans avec les ressources actuelles pour financer ces dépenses pour 2007-2013, et ont donc fixé une clause de rendez-vous en 2008-2009. Nous devrions être en mesure fin 2007- début 2008 d'exprimer notre point de vue qui, à ce stade, est une opinion politique, ce qui permettra ensuite à la Commission européenne de mettre sur la table ces propositions formelles de réformes au printemps 2008.

Au 2e semestre 2008, sous la Présidence française de l'Union européenne, débutera le débat entre les gouvernements. Il durera environ un an et s'achèvera fin 2009-début 2010 avec le nouveau Parlement européen.

Les réformes dans l'Europe des Vingt-Sept prennent du temps et exigent un accord entre institutions, entre vingt-sept gouvernements. Notre objectif consiste à trouver un accord politique en 2009 pour une application dès 2009-2010 pour la 1ère phase (amélioration du système actuel) et vers 2014 pour la mise en place des nouvelles ressources propres.

Propos recueillis le 17/04/07