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Adhésion de la Turquie à l'Union européenne : où en est-on ?

Synthèse 18.04.2018 Isaure Magnien

Candidate depuis 1987 pour adhérer à l'Union européenne, la Turquie entretien une relation complexe avec l'Union européenne. Toute l'Europe revient sur ces années de négociations d'adhésion.

UE Turquie

La Turquie est candidate depuis 1987 pour adhérer à l'Union européenne. Un statut officiellement reconnu par les Européens en 1999, et qui a amené le pays à se transformer. Mais la perspective de son entrée dans l'Union européenne a suscité de vifs débats, liés à la taille et à la position géographique du pays, au poids de la religion musulmane ou encore à la séparation de l'île de Chypre.

Aujourd'hui pourtant, la question ne semble plus à l'ordre du jour. Depuis le blocage des négociations par la France et l'Allemagne en 2007, l'aggravation du conflit avec les Kurdes depuis le début des années 2010 et la répression des manifestations de la place Taksim en 2013, le président turc Recep Tayyip Erdogan multiplie les décisions autoritaires dans son pays et les provocations à l'égard de l'UE.

Purges et emprisonnements arbitraires après la tentative manquée de coup d'Etat en juillet 2016, extension des pouvoirs du président turc, menace d'un référendum sur l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, insultes vis-à-vis des autorités allemandes et néerlandaises, interventions militaires en Syrie… depuis quelques années, le pays s'est considérablement éloigné de ses partenaires européens.

Les débats sur l'adhésion de la Turquie

Après la reconnaissance officielle de la candidature turque en 1999 lors du Conseil d'Helsinki, l'ouverture des négociations avec le pays en 2005 correspond à un tournant historique pour le projet européen. En effet, si l'élargissement aux Etats de l'ex-Union soviétique ne s'est pas fait sans douleur, leur adhésion n'a pas suscité les vives réactions qui entourent la candidature turque.

 

Pourquoi ? Les enjeux liés à l'entrée de la Turquie soulèvent des questions à la fois historiques, démographiques, religieuses et géopolitiques. De quoi susciter des débats récurrents depuis 20 ans.

La Turquie ne fait pas partie de l’Europe ?

Au-delà des préoccupations purement géographiques (quelles frontières pour le continent européen ?), c'est surtout la nature du projet européen qui est remise en question avec la perspective d'une adhésion turque. Sur quelle histoire commune et quelle proximité géographique doit se fonder la construction européenne ? Le projet est-il à vocation universaliste, avec pour objectif de rapprocher les peuples autour de valeurs et d'institutions ?

La question religieuse

La Turquie est un état laïc depuis les réformes du président Atatürk dans les années 1920. Une laïcité qui ne signifie pas la séparation de l’Eglise et de l’Etat, mais le contrôle de la religion dominante, l'islam, par l'Etat. Bien que cette religion ne constitue pas une nouveauté sur le territoire européen, elle deviendrait la troisième de l’Union si la Turquie adhérait à l'UE, derrière les catholiques et les protestants.

Le poids démographique et l'impact sur les institutions européennes

Avec 75 millions d'habitants aujourd'hui, quel serait le poids politique de la Turquie dans les institutions et donc les décisions européennes ? Avec un pouvoir de blocage non négligeable au Conseil et près de 100 députés au Parlement européen (en vertu des traités actuels), elle viendrait rejoindre les "grands pays" d'Europe (Allemagne, Italie, France, Royaume Uni). De plus, les éventuelles migrations de la Turquie vers l'Ouest de l'Europe constituent pour certains une crainte, pour d'autres une opportunité.

Enjeux géopolitiques

Par sa position intermédiaire entre l’Occident et les pays arabo-musulmans, la Turquie est un allié stratégique non négligeable pour l'Union européenne. En outre, son armée est la plus importante de l'OTAN après celle des Etats-Unis. Certains voient dans la constitution d'une zone de paix et de prospérité avec la Turquie une chance pour les régions transfrontalières instables. D'autres craignent au contraire qu'en devenant partie prenante dans les conflits de cette région, l'Union européenne perde sa capacité de conciliation.

Par ailleurs, la Turquie refuse toujours d'appliquer à la République chypriote, dont elle ne reconnaît pas l'existence légale, le protocole dit d'Ankara. Conclu en 2005 lors de l'ouverture des pourparlers avec l'Union européenne, il prévoit l'extension de l'union douanière Turquie-UE aux dix nouveaux Etats membres. La Turquie, exigeant au préalable la fin de l'isolement et de l'embargo qui touche la République turque de Chypre du Nord, interdisait encore récemment aux navires et avions chypriotes grecs l'accès à ses ports et aéroports. En janvier 2017, des pourparlers ont eu lieu à Genève sous l'égide des Nations unies afin d'abattre la dernière frontière qui divise une capitale européenne en deux. Mais le président turc a coupé court aux discussions en affirmant qu'il n'ordonnerait pas le retrait des soldats turcs au nord de Chypre. Début 2018, les tensions se sont à nouveau accrues entre l'île européenne et la Turquie. La Turquie a en effet bloqué un navire italien dans les eaux chypriotes, une violation du droit international selon Nicosie.

Le potentiel économique

Si l'économie turque continue d'afficher une forte croissance, d'importants déséquilibres extérieurs et pressions inflationnistes demeurent toutefois les menaces les plus sérieuses pour la stabilité macroéconomique du pays. Taux élevé de corruption, chômage, dette publique, opacité… Certains s'inquiètent du montant des aides économiques, transferts et prêts qu'il faudra accorder à la Turquie. D'autres au contraire soulignent son fort potentiel économique, notamment lié à sa croissance démographique, et estiment que l'Union européenne en sortirait gagnante. L'Union européenne et la Turquie sont par ailleurs déjà liées par une union douanière depuis 1996.

La gestion des migrants

La crise migratoire a fait apparaître une nouvelle dimension à la relation UE-Turquie. La situation inédite en mer Méditerranée a poussé les Etats membres de l'UE, et en premier lieu l'Allemagne, à passer un accord controversé avec Ankara au début de l'année 2016. Selon ses termes, tous les nouveaux migrants irréguliers (qui ne demandent pas l'asile ou dont la demande d'asile a été jugée infondée ou irrecevable) qui ont traversé la Turquie vers les îles grecques depuis le 20 mars 2016 sont renvoyés en Turquie. Et pour chaque Syrien renvoyé vers la Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien est réinstallé de la Turquie vers l'Union européenne, dans la limite de 72 000 personnes maximum.

Que contient l'accord UE-Turquie sur les migrants ?

Dans le même temps, un nouveau chapitre de négociations sur les questions budgétaires a été ouvert en juin 2016, et le processus de libéralisation des visas européens pour les Turcs a été engagé. Mais il semble compromis compte tenu de la situation politique actuelle en Turquie.

Deux ans après l'accord, ses résultats sont contestés. Le nombre d'arrivées de migrants sur les îles grecques a bien statistiquement diminué de 97%, et 1 500 migrants ont été ramenés en Turquie (Le Monde). Cependant, les conditions de vie des réfugiés dans les îles grecques ne se sont pas améliorées et 94% des réfugiés syriens en Turquie ne disposent que d'un accès limité aux services de base (source : Commission européenne).

En mars 2018, la Commission européenne a néanmoins donné son accord pour débloquer la deuxième tranche d'aide de trois milliards d'euros à la Turquie prévue dans l'accord.

 

La rue Istiklal à Istanbul © Guillén Pérez

 

La Turquie et les critères de Copenhague

Les critères d'adhésion ou "critères de Copenhague" ont été définis en 1993 et renforcés en 1995. Au nombre de trois (politique, économique et mise en œuvre de l'acquis communautaire), ils définissent les conditions pour qu'un pays puisse devenir membre de l'Union européenne. Pour que des négociations sur l'adhésion à l'UE puissent débuter, le pays demandeur doit a minima respecter le premier critère.

La Turquie et les critères politiques

Les critères politiques à satisfaire sont les suivants : des institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection.

Les points de blocages persistants

Une attitude préoccupante vis-à-vis des Kurdes

La Commission soulignait dans son rapport de suivi de 2013 que "la question kurde demeure un défi-clé pour la démocratie turque". Celle-ci reste un point de blocage entre l'Union européenne et la Turquie depuis le début des négociations pour l'adhésion à l'Union. Malgré une amélioration de la situation entre 2013 et 2014, avec la signature d'un cessez-le-feu en 2013, et une proposition de loi en juin 2014 qui visait à étendre la diffusion de la langue kurde en l'autorisant dans les écoles et les institutions, la répression contre les Kurdes n'a pas cessé. Pourtant, dans un rapport de 2014, l'Union européenne se félicitait du processus en cours visant à régler la question kurde.

Depuis son entrée en guerre "contre le terrorisme" en 2015, le gouvernement turc continue à bombarder les positions des forces armées kurdes liées au Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) qui combattent contre Daesch, considérés comme une organisation terroriste par la Turquie et l'Union européenne. Les membres du nouveau parti kurde, le HDP, sont en outre pour la plupart détenus aujourd'hui, soupçonnés d'avoir des liens avec le PKK. Ils représentent pourtant 10% de l'Assemblée nationale turque, avec 54 sièges depuis les élections de novembre 2015.

A cet égard, l'Union européenne et les dirigeants européens condamnent régulièrement les frappes turques ainsi que les arrestations des députés et journalistes kurdes.

Ce fut par exemple le cas en mars 2018, après les frappes des forces turques contre Afrin, ville syrienne occupée par des combattants kurdes.

Les droits fondamentaux

Par ailleurs, "le cadre légal pour les affaires de terrorisme et de crime organisé est appliqué si largement qu'il conduit à des violations récurrentes du droit à un procès équitable et des libertés d'expression, de réunion et d'association", notait le rapport de 2013. La torture, les prisons, la situation des minorités font également l'objet de critiques, tout comme la question arménienne.

Dans son rapport de suivi des négociations de 2012, la Commission européenne s'inquiétait déjà du respect des droits fondamentaux en Turquie. Elle pointait du doigt en particulier les atteintes persistantes aux libertés individuelles comme "la tendance à emprisonner les journalistes". En octobre 2016, le Parlement européen a adopté à ce sujet une résolution qui dénonce les arrestations de journalistes turcs et la fermeture de nombreux médias d'opposition. Le Parlement demande la libération des "journalistes et professionnels des médias qui sont détenus sans preuve irréfutable d’activité criminelle" ainsi que la réouverture des médias fermés.

Vers un régime autoritaire ?

En mai 2013, un mouvement de protestation d'une ampleur inédite a émergé à Istanbul. Opposé dans un premier temps, notamment pour des motifs écologiques, à la destruction du parc Gezi au profit de la construction d'un centre commercial, il s'est rapidement transformé en un vaste mouvement de protestation contre le régime en place. Les répressions policières ont été massives, utilisant notamment des gaz lacrymogènes et des jets d'eau. Ces évènements ont marqué un tournant pour le gouvernement d'Erdoğan : la Commission a condamné "tout usage excessif et disproportionné de la force", tandis que le Parlement européen a adopté une résolution en 2013 qui prévient l'usage de mesures de répression contre des manifestants pacifiques et rappelle que les violences policières doivent être poursuivies par la justice.

Par la suite, le gouvernement turc a engagé en janvier 2014 une réforme judiciaire controversée : celle-ci a élargi la composition du Haut-conseil des magistrats (HSKY) en y renforçant le poids du gouvernement et accordé au ministre de la Justice le dernier mot concernant les nominations de magistrats à des institutions judiciaires clé comme la Cour constitutionnelle. Parallèlement, le pouvoir a mené une véritable purge au sein de la police et de la justice. L'Union européenne a critiqué ces mesures, faisant part de son inquiétude quant à la séparation des pouvoirs en Turquie.

L'instabilité politique liée à la tentative de coup d'Etat par l'armée turque en juillet 2016 a accéléré la dérive autoritaire du régime du président Erdoğan. En réaction, la Turquie a déclaré le 21 juillet qu'elle "dérogera temporairement" à la Convention européenne des droits de l'Homme pendant la durée de l'état d'urgence, qui est toujours en vigueur. Le gouvernement a procédé à de larges arrestations, suspensions et licenciements, sous couvert de l'implication du mouvement de l'opposant Fethullah Gülen dans le putsch. Le coup de filet a été étendu au pro-kurdes ainsi qu'aux voix d'opposition.

Dans son rapport sur la Turquie de 2018, la Commission européenne rappelle que depuis l'instauration de l'état d'urgence, plus de 150 000 personnes ont été placées en détention, 78 000 ont été arrêtées et plus de 110 000 fonctionnaires ont été licenciés. Dans le même temps, selon les autorités turques, 40 000 fonctionnaires auraient été réintégrés, dont 3 600 par décret.

L'ONG Reporters Sans Frontières a ainsi qualifié, en janvier 2017, la Turquie de "plus grande prison du monde pour les professionnels des médias". Elle dénonce les emprisonnements des journalistes et de leurs collaborateurs, la censure d'Internet et des réseaux sociaux ainsi que le blocage des outils de contournement de la censure tels que les VPN ou le réseau Tor.

Dans son rapport de 2016, la Commission estimait qu'une vive réaction au coup d'Etat, grave atteinte à l'Etat turc et à sa démocratie était légitime. Pour autant, elle questionne la proportionnalité des mesures prises ainsi que l'accès et l'efficience des recours judiciaires. Elle fait état de sérieuses violations des droits de l'Homme, incluant la maltraitance et la torture de certains détenus.

Le président, Recep Tayyip Erdoğan, a vu son rôle déjà central renforcé depuis le coup d'Etat. Ce rôle s'est traduit dans la constitution grâce à la victoire du "oui" au référendum constitutionnel du 16 avril 2017. Le texte prévoit de remplacer le système parlementaire par un régime présidentiel fort.

Organe consultatif du Conseil de l'Europe, la Commission de Venise met en garde contre un "régime personnel" et des amendements qui ne respecteraient pas le modèle d'un système présidentiel démocratique fondé sur la séparation des pouvoirs. Elle alarme sur le risque de transformation du gouvernement en système présidentiel autoritaire, et s'inquiète de la possibilité pour M.Erdoğan de garder le pouvoir jusqu’en 2029.

L'Etat de droit serait d'autant plus mis à mal que le président turc a affirmé le 18 mars 2017 : "Je crois, si Dieu le veut, que le Parlement fera le nécessaire à propos de vos exigences sur la peine capitale après le 16 avril", date du référendum sur l'extension de ses pouvoirs. La réponse européenne à cette déclaration ne s'est pas fait attendre, le président de la Commission européenne Jean Claude Juncker ayant répondu que "si la peine de mort est réintroduite en Turquie, cela entraînera la fin des négociations".

Critères économiques et acquis communautaire

Economie : où en est la Turquie aujourd'hui ?

Selon les critères de Copenhague, le pays candidat à l'adhésion doit être doté d'une économie de marché viable et être capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union.

Après des années de croissance à 5 % du PIB, et même à 8 % en dépit d'une récession en 2009, l'économie turque montre des signes d'essoufflement. En 2015, le taux de croissance est descendu à 3 %, et s'est maintenu à 2.9% en 2016. Dans son rapport de 2016, l'OCDE estime cependant que l’économie a fait preuve de résilience dans des circonstances très défavorables et qu'une croissance plus vigoureuse est à la portée de la Turquie. L'institution note également que la création d'emploi a été forte, en particulier pour les groupes vulnérables et les régions les moins développées. Le rapport de la Commission de 2016 souligne toutefois que l'accès des femmes au travail reste très bas, avec un taux d'activité de 35% en 2015. Les déficits extérieurs se sont creusés et la position extérieure nette s’est légèrement dégradée durant la dernière décennie.

Il souligne également que certains aspects de l'économie turque doivent être corrigés, notamment l'influence de l'Etat sur le marché des biens. Le gouvernement continue en effet à intervenir dans le mécanisme de fixation des prix dans des secteurs clés et les aides d'Etat ne sont toujours pas suffisamment transparentes.

L'année 2017 semble avoir été plus favorable, avec une croissance de 7,4% sur l'année et une croissance record de 11,1% au troisième trimestre. La Turquie est ainsi devenue l'économie qui croît la plus vite au monde, devant l'Inde et la Chine. Cela n'a cependant pas suffit à rassurer les marchés et la livre turque reste faible.

Acquis communautaire : un pays "modérément" préparé

Le critère de l'acquis communautaire est l'aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion, notamment la capacité à mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui forment le corpus législatif de l’UE (l’acquis) et à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.

Concernant l'adéquation de ses politiques avec celles de l'Union européenne, la Turquie est "modérément" préparée à la plupart des politiques, d'après le rapport de la Commission de 2018. Le bilan reste toutefois contrasté, la Turquie étant avancée pour certaines politiques, telle que les politiques industrielles et entrepreneuriales ou la politique migratoire et à des stades embryonnaires pour d'autre, à l'instar de la liberté de mouvement des travailleurs ou le système judiciare.

 

Un tag pendant les émeutes de Gezi en mai 2013

 

Des négociations au point mort

L'acquis communautaire est composé de 35 chapitres. Avant le début des négociations avec un pays tiers qui souhaite adhérer à l'Union, la Commission publie un rapport d'examen de ces 35 chapitres et recommande d'entamer les négociations pour certains d'entre eux. Le Conseil décide ensuite à l'unanimité d'ouvrir ou non un chapitre de négociation. Lorsque que le Conseil estime que suffisamment de progrès ont été réalisés par le pays, il décide à l'unanimité de clore provisoirement le chapitre.

Aujourd'hui, sur un total de 35 chapitres de négociations avec la Turquie, 18 ont été ouverts dont deux en 2016 (l'un concerne les affaires économiques et monétaires et l'autre les dispositions financières et budgétaires). Seul le chapitre concernant la science et la recherche a été clôturé.

La Commission européenne et la Turquie avaient adopté un "agenda positif" en mai 2012, avant les événements de la place Taksim. Celui-ci prévoyait notamment une concertation accrue sur les grands sujets de politique étrangère, une meilleure coopération dans le domaine de l’énergie, ainsi que des discussions directes entre la Commission et Ankara pour permettre un alignement progressif des normes turques sur les normes européennes.

Mais depuis l'été 2016, les négociations ne progressent plus, même si elles ne sont pas officiellement gelées. Le président de la Commission européenne Jean Claude Juncker a même estimé en novembre 2016 que "tout ce que font les autorités turques aujourd’hui me fait croire que finalement la Turquie ne veut pas" respecter les conditions requises à la poursuite des négociations. Le 25 mars 2017, le président turc a mis un nouveau coup de frein à la poursuite des discussions, en déclarant vouloir organiser un référendum sur la poursuite des négociations d'adhésion à l'Union européenne.

Le 24 septembre 2017, la chancelière allemande Angela Merkel a déclaré lors d'un débat télévisé à l'occasion des élections législatives "que la Turquie ne doit pas devenir un membre de l'Union européenne".

Une déclaration ferme, suivie par le président français, qui a estimé en janvier 2018, à l'occasion de la visite du président turc en France, qu'il fallait "sortir d’une hypocrisie qui consisterait à penser qu’une progression naturelle vers l’ouverture de nouveaux chapitres est possible, ça n’est pas vrai." Pour le président français, l'adhésion ne serait plus à l'ordre du jour et une forme de "partenariat" serait préférable.

Recep Tayyip Erdogan, Président de la république de Turquie © Council of Europe

 

Chronologie d'une relation mouvementée


Sources :