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Adhésion de la Turquie à l'Union européenne : où en est-on ?

Synthèse 05.08.2019 Isaure Magnien / Marianne Lazarovici

Candidate depuis 1987 pour y adhérer, la Turquie entretient une relation complexe avec l'Union européenne. Toute l'Europe revient sur ces années de négociations d'adhésion.

UE Turquie

La Turquie est candidate depuis 1987 pour adhérer à l'Union européenne. Un statut officiellement reconnu par les Européens en 1999, et qui a amené le pays à se transformer. Mais la perspective de son entrée dans l'Union européenne a suscité de vifs débats, liés à la taille et à la position géographique du pays, au poids de la religion musulmane ou encore à la séparation de l'île de Chypre.

Aujourd'hui pourtant, la question ne semble plus à l'ordre du jour. Depuis le blocage des négociations par la France et l'Allemagne en 2007, l'aggravation du conflit avec les Kurdes depuis le début des années 2010 et la répression des manifestations de la place Taksim en 2013, le président turc Recep Tayyip Erdogan multiplie les décisions autoritaires dans son pays et les provocations à l'égard de l'UE.

Purges et emprisonnements arbitraires après la tentative manquée de coup d'Etat en juillet 2016, extension des pouvoirs du président turc, menace d'un référendum sur l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, insultes vis-à-vis des autorités allemandes et néerlandaises, interventions militaires en Syrie… depuis quelques années, le pays s'est considérablement éloigné de ses partenaires européens.

 En bleu foncé : Union européenne. En bleu clair : Turquie

 

Les débats sur l'adhésion de la Turquie

Après la reconnaissance officielle de la candidature turque en 1999 lors du Conseil d'Helsinki, l'ouverture des négociations avec le pays en 2005 correspond à un tournant historique pour le projet européen. En effet, si l'élargissement aux Etats de l'ex-Union soviétique ne s'est pas fait sans douleur, leur adhésion n'a pas suscité les vives réactions qui entourent la candidature turque.

Pourquoi ? Les enjeux liés à l'entrée de la Turquie soulèvent des questions à la fois historiques, démographiques, religieuses et géopolitiques. De quoi susciter des débats récurrents depuis plus de 20 ans.

La Turquie ne fait pas partie de l’Europe ?

Au-delà des préoccupations purement géographiques (quelles frontières pour le continent européen ?), c'est surtout la nature du projet européen qui est questionnée avec la perspective d'une adhésion turque. Sur quelle histoire commune et quelle proximité géographique doit se fonder la construction européenne ? Le projet est-il à vocation universaliste, avec pour objectif de rapprocher les peuples autour de valeurs et d'institutions ?

La question religieuse

La Turquie est un état laïc depuis les réformes du président Atatürk dans les années 1920. Une laïcité qui ne signifie pas la séparation de l’Eglise et de l’Etat, mais le contrôle de la religion dominante, l'islam, par l'Etat. Bien que cette religion ne constitue pas une nouveauté sur le territoire européen, son poids augmenterait fortement.

Le poids démographique et l'impact sur les institutions européennes

Avec 81 millions d'habitants aujourd'hui, quel serait le poids politique de la Turquie dans les institutions et donc les décisions européennes ? Avec une centaine de députés au Parlement européen (en vertu des traités actuels), elle viendrait rejoindre les "grands pays" d'Europe (Allemagne, Italie, France).

De plus, les éventuelles migrations de la Turquie vers l'Ouest de l'Europe constituent pour certains une crainte, pour d'autres une opportunité.

Enjeux géopolitiques

Par sa position intermédiaire entre l’Occident et les pays arabo-musulmans, la Turquie est un allié stratégique non négligeable pour l'Union européenne. Certains voient dans la constitution d'une zone de paix et de prospérité avec la Turquie une chance pour les régions transfrontalières instables. D'autres craignent au contraire qu'en devenant partie prenante dans les conflits de cette région, l'Union européenne perde sa capacité de conciliation.

Par ailleurs, la Turquie refuse toujours d'appliquer à la République de Chypre, dont elle ne reconnaît pas l'existence légale, le protocole dit d'Ankara. Conclu en 2005 lors de l'ouverture des pourparlers avec l'Union européenne, il prévoit l'extension de l'union douanière Turquie-UE aux dix nouveaux Etats membres. La Turquie, exigeant au préalable la fin de l'isolement et de l'embargo qui touche la République turque de Chypre du Nord, interdisait encore récemment aux navires et avions chypriotes grecs l'accès à ses ports et aéroports.

En janvier 2017, des pourparlers ont eu lieu à Genève sous l'égide des Nations unies afin d'abattre la dernière frontière qui divise une capitale européenne en deux. Mais le président turc a coupé court aux discussions en affirmant qu'il n'ordonnerait pas le retrait des soldats turcs au nord de Chypre. Début 2018, les tensions se sont à nouveau accrues entre l'île européenne et la Turquie. Celle-ci a en effet bloqué un navire italien dans les eaux chypriotes, une violation du droit international selon Nicosie. A l'été 2019, malgré les menaces de l'UE de réduire les aides de pré-adhésion et les prêts de la Banque européenne d'investissement à la Turquie en 2020, la Turquie a pénétré illégalement dans la zone économique exclusive de Chypre qui contient des gisements gaziers.

Le potentiel économique

Après une période de forte croissance, l'économie turque a subi une récession début 2019 en raison de l'effondrement de la livre turque (suite aux tensions diplomatiques entre Ankara et Washington à propos de la Syrie) et de politiques économiques hasardeuses du gouvernement. Si celle-ci est repartie en légère hausse au 2e trimestre, la stabilité macroéconomique du pays reste menacée.

Taux élevé de corruption, chômage, dette publique, opacité… certains s'inquiètent du montant des aides économiques, transferts et prêts qu'il faudrait accorder à la Turquie. D'autres au contraire soulignent son fort potentiel économique, notamment lié à sa croissance démographique, et estiment que l'Union européenne en sortirait gagnante. L'Union européenne et la Turquie sont par ailleurs déjà liées par une union douanière depuis 1996.

La gestion des migrants

La crise migratoire a fait apparaître une nouvelle dimension à la relation UE-Turquie. La situation inédite en mer Méditerranée a poussé les Etats membres de l'UE, et en premier lieu l'Allemagne, à passer un accord controversé avec Ankara au début de l'année 2016.

Selon ses termes, tous les migrants irréguliers (qui ne demandent pas l'asile ou dont la demande d'asile a été jugée infondée ou irrecevable) qui ont traversé la Turquie vers les îles grecques depuis le 20 mars 2016 sont renvoyés en Turquie. Et pour chaque Syrien renvoyé vers la Turquie au départ des îles grecques, un autre Syrien est réinstallé de la Turquie vers l'Union européenne, dans la limite de 72 000 personnes maximum.

Que contient l'accord UE-Turquie sur les migrants ?

Dans le même temps, un nouveau chapitre de négociations sur les questions budgétaires a été ouvert en juin 2016, et le processus de libéralisation des visas européens pour les Turcs a été engagé. Mais il semble compromis compte tenu de la situation politique actuelle en Turquie.

Deux ans après l'accord, ses résultats restaient contestés. Le nombre d'arrivées de migrants sur les îles grecques a bien statistiquement diminué de 97%, et 1 500 migrants ont été ramenés en Turquie (Le Monde). Cependant, les conditions de vie des réfugiés dans les îles grecques ne se sont pas améliorées et 94% des réfugiés syriens en Turquie ne disposent que d'un accès limité aux services de base (source : Commission européenne).

En mars 2018, la Commission européenne a néanmoins donné son accord pour débloquer la deuxième tranche d'aide de trois milliards d'euros à la Turquie prévue dans l'accord.

 

La rue Istiklal à Istanbul © Guillén Pérez

 

La Turquie et les critères de Copenhague

Les critères d'adhésion ou "critères de Copenhague" ont été définis en 1993 et renforcés en 1995. Au nombre de trois (politique, économique et mise en œuvre de l'acquis communautaire), ils définissent les conditions pour qu'un pays puisse devenir membre de l'Union européenne. Pour que des négociations sur l'adhésion à l'UE puissent débuter, le pays demandeur doit a minima respecter le premier critère.

La Turquie et les critères politiques

Les critères politiques à satisfaire sont les suivants : des institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l’homme et le respect des minorités et leur protection.

Les points de blocages persistants

Une attitude préoccupante vis-à-vis des Kurdes

Malgré une amélioration de la situation entre 2013 et 2014, avec la signature d'un cessez-le-feu en 2013, et une proposition de loi en juin 2014 qui visait à étendre la diffusion de la langue kurde en l'autorisant dans les écoles et les institutions, la répression contre les Kurdes n'a pas cessé. Pourtant, dans un rapport de 2014, l'Union européenne se félicitait du processus en cours visant à régler la question kurde.

Depuis son entrée en guerre "contre le terrorisme" en 2015, le gouvernement turc continue à bombarder les positions des forces armées kurdes liées au Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK) qui combattent contre Daech, considérés comme une organisation terroriste par la Turquie et l'Union européenne. Les membres du parti kurde, le HDP, sont en outre pour la plupart détenus aujourd'hui, soupçonnés d'avoir des liens avec le PKK. Ils représentent pourtant plus de 10% du Parlement turc, avec 54 sièges en 2015 puis 67 sièges depuis les élections de juin 2018. A cet égard, l'Union européenne et les dirigeants européens condamnent parfois les frappes turques ainsi que les arrestations des députés et journalistes kurdes. 

Les droits fondamentaux

L'édition 2019 du rapport annuel de la Commission européenne sur la Turquie note ainsi avec inquiétude que la législation du droit d'urgence est majoritairement entrée dans le droit commun en 2018, pour une période de trois ans. Il relève en outre les attaques aux droits politiques et civils et les nombreuses arrestations ciblées d'activistes, défenseurs des droits de l'Homme, avocats, juges et de membres de la communauté LGBT.

Dans l'édition 2012, la Commission européenne s'inquiétait déjà du respect des droits fondamentaux en Turquie. Elle pointait du doigt en particulier les atteintes persistantes aux libertés individuelles comme "la tendance à emprisonner les journalistes".

Vers un régime autoritaire ?

En mai 2013, un mouvement de protestation d'une ampleur inédite a émergé à Istanbul. Opposé dans un premier temps, notamment pour des motifs écologiques, à la destruction du parc Gezi au profit de la construction d'un centre commercial, il s'est rapidement transformé en un vaste mouvement de protestation contre le régime en place. Les répressions policières ont été massives, utilisant notamment des gaz lacrymogènes et des jets d'eau. Ces évènements ont marqué un tournant pour le gouvernement d'Erdoğan : la Commission a condamné "tout usage excessif et disproportionné de la force", tandis que le Parlement européen a adopté une résolution en 2013 qui prévenait l'usage de mesures de répression contre des manifestants pacifiques et rappelait que les violences policières devaient être poursuivies par la justice.

Par la suite, le gouvernement turc a engagé en janvier 2014 une réforme judiciaire controversée : celle-ci a élargi la composition du Haut-conseil des magistrats (HSKY) en y renforçant le poids du gouvernement et accordé au ministre de la Justice le dernier mot concernant les nominations de magistrats à des institutions judiciaires clé comme la Cour constitutionnelle. Parallèlement, le pouvoir a mené une véritable purge au sein de la police et de la justice. L'Union européenne a critiqué ces mesures, faisant part de son inquiétude quant à la séparation des pouvoirs en Turquie.

L'instabilité politique liée à la tentative de coup d'Etat par l'armée turque en juillet 2016 a accéléré la dérive autoritaire du régime du président Erdoğan. En réaction, la Turquie a déclaré le 21 juillet qu'elle "dérogera temporairement" à la Convention européenne des droits de l'Homme pendant la durée de l'état d'urgence, qui a pris fin le 18 juillet 2018, mais qui est cependant en partie entré dans le droit commun.

Le gouvernement a procédé à de larges arrestations, suspensions et licenciements, sous couvert de l'implication du mouvement de l'opposant Fethullah Gülen dans le putsch. Le coup de filet a été étendu au pro-kurdes ainsi qu'aux voix d'opposition. Dans son rapport sur la Turquie de 2018, la Commission européenne rappelait que pendant cette période, plus de 150 000 personnes avaient été placées en détention, 78 000 arrêtées et plus de 110 000 fonctionnaires licenciés. Dans le même temps, selon les autorités turques, 40 000 fonctionnaires auraient été réintégrés, dont 3 600 par décret.

L'ONG Reporters Sans Frontières qualifiait, en janvier 2017, la Turquie de "plus grande prison du monde pour les professionnels des médias". Elle dénonçait les emprisonnements des journalistes et de leurs collaborateurs, la censure d'Internet et des réseaux sociaux ainsi que le blocage des outils de contournement de la censure tels que les VPN ou le réseau Tor.

Le président, Recep Tayyip Erdoğan, a vu son rôle déjà central renforcé depuis le coup d'Etat. Ce rôle s'est traduit dans la constitution grâce à la victoire du "oui" au référendum constitutionnel du 16 avril 2017. Le texte a permis de remplacer le système parlementaire par un régime présidentiel fort.

Organe consultatif du Conseil de l'Europe, la Commission de Venise met en garde contre un "régime personnel" et des amendements qui ne respecteraient pas le modèle d'un système présidentiel démocratique fondé sur la séparation des pouvoirs. Elle alarme sur le risque de transformation du gouvernement en système présidentiel autoritaire, et s'inquiète de la possibilité pour M.Erdoğan de garder le pouvoir jusqu’en 2029.

L'Etat de droit serait d'autant plus mis à mal que le président turc s'est déclaré favorable à la peine de mort à plusieurs reprises. La réponse européenne à cette déclaration ne s'est pas fait attendre, le président de la Commission européenne Jean Claude Juncker ayant répondu que "si la peine de mort est réintroduite en Turquie, cela entraînera la fin des négociations".

Critères économiques et acquis communautaire

Economie : où en est la Turquie aujourd'hui ?

Selon les critères de Copenhague, le pays candidat à l'adhésion doit être doté d'une économie de marché viable et être capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union.

Après des années de croissance à 5 % du PIB, et même à 8 % en dépit d'une récession en 2009, l'économie turque montre des signes d'essoufflement. En 2015, le taux de croissance est descendu à 3 %, et s'est maintenu à 2.9% en 2016 même si la création d'emploi a été forte, en particulier pour les groupes vulnérables et les régions les moins développées. En 2016, le rapport de la Commission soulignait toutefois que l'accès des femmes au travail restait très bas, avec un taux d'activité de 35% en 2015. Les déficits extérieurs se sont creusés et la position extérieure nette s’est légèrement dégradée durant la dernière décennie.

L'année 2017 semble avoir été plus favorable, avec une croissance de 7,4% sur l'année et une croissance record de 11,1% au troisième trimestre. La Turquie est ainsi devenue l'économie qui croît la plus vite au monde, devant l'Inde et la Chine. Cela n'a cependant pas suffit à rassurer les marchés et la livre turque reste faible.

Toutefois, en 2018, le PIB n'a cru que de 2,6 %. Un résultat décevant, aggravé par diverses mesures des autorités turques qui ont eu une influence négative sur le fonctionnement des marchés, notamment en interférant avec la fixation des prix et en imposant des contraintes à la libre utilisation des devises.

Acquis communautaire : un pays "modérément" préparé

Le critère de l'acquis communautaire est l'aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion, notamment la capacité à mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui forment le corpus législatif de l’UE (l’acquis) et à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.

Concernant l'adéquation de ses politiques avec celles de l'Union européenne, la Turquie a continué de s'aligner sur l'acquis, bien qu'à un rythme limité, selon le rapport de la Commission de 2019. Il y a eu plus d'exemples de reculs, dans des domaines essentiels (libre circulation des capitaux, concurrence, politique économique et monétaire, relations extérieures...). Même si la Turquie a progressé dans les domaines de la libre circulation des marchandises, du droit de la propriété intellectuelle, des services financiers, de la consommation, etc.

 

Un tag pendant les émeutes de Gezi en mai 2013

 

Des négociations au point mort

L'acquis communautaire est composé de 35 chapitres. Avant le début des négociations avec un pays tiers qui souhaite adhérer à l'Union, la Commission publie un rapport d'examen de ces 35 chapitres et recommande d'entamer les négociations pour certains d'entre eux. Le Conseil décide ensuite à l'unanimité d'ouvrir ou non un chapitre de négociation. Lorsque que le Conseil estime que suffisamment de progrès ont été réalisés par le pays, il décide à l'unanimité de clore provisoirement le chapitre.

Aujourd'hui, sur un total de 35 chapitres de négociations avec la Turquie, 16 ont été ouverts dont deux en 2016 (l'un concerne les affaires économiques et monétaires et l'autre les dispositions financières et budgétaires). Seul le chapitre concernant la science et la recherche a été clôturé.

La Commission européenne et la Turquie avaient adopté un "agenda positif" en mai 2012, avant les événements de la place Taksim. Celui-ci prévoyait notamment une concertation accrue sur les grands sujets de politique étrangère, une meilleure coopération dans le domaine de l’énergie, ainsi que des discussions directes entre la Commission et Ankara pour permettre un alignement progressif des normes turques sur les normes européennes.

Mais depuis l'été 2016, les négociations ne progressent plus, même si elles ne sont pas officiellement gelées. Le président de la Commission européenne Jean Claude Juncker a même estimé en novembre 2016 que "tout ce que font les autorités turques aujourd’hui me fait croire que finalement la Turquie ne veut pas" respecter les conditions requises à la poursuite des négociations. Le 25 mars 2017, le président turc a mis un nouveau coup de frein à la poursuite des discussions, en déclarant vouloir organiser un référendum sur la poursuite des négociations d'adhésion à l'Union européenne.

Le 24 septembre 2017, la chancelière allemande Angela Merkel a déclaré lors d'un débat télévisé à l'occasion des élections législatives "que la Turquie ne doit pas devenir un membre de l'Union européenne". Une déclaration ferme, suivie par le président français, qui a estimé en janvier 2018, à l'occasion de la visite du président turc en France, qu'il fallait "sortir d’une hypocrisie qui consisterait à penser qu’une progression naturelle vers l’ouverture de nouveaux chapitres est possible, ça n’est pas vrai." Pour le président français, l'adhésion ne serait plus à l'ordre du jour et une forme de "partenariat" serait préférable.

Si une réunion du Conseil d'association UE-Turquie a été organisée à Bruxelles en mars 2019 après plusieurs années d'interruption, Federica Mogherini, la cheffe de la diplomatie européenne n'a pas manqué d'exprimer ses "vives préoccupations" pour l'état de droit en Turquie. Une position partagée par le Parlement européen qui a, une nouvelle fois le 13 mars dernier, souhaité la suspension des négociations avec Ankara.

Recep Tayyip Erdogan, Président de la république de Turquie © Council of Europe

 

Chronologie d'une relation mouvementée