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Le ciel unique européen, un projet controversé

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L'ambition de la Commission européenne de créer un ciel unique européen date de 1999. Ce n'est pourtant qu'à la fin des années 2000 qu'elle commence à prendre forme, avec l'adoption d'un premier paquet de mesures. L'objectif ? Mieux organiser le trafic aérien (civil et militaire) en Europe pour le rendre plus efficace, plus sécurisé et moins nocif pour l'environnement. Selon la Commission, 10 % de carburant pourrait ainsi être économisé sur chaque trajet, les temps de vol seraient raccourcis et le gain financier se situerait entre 2 et 3 milliards d'euros par an. Enfin, la modernisation technologique ferait bénéficier l'industrie aéronautique d'un avantage concurrentiel sur les marchés mondiaux.

Les réseaux tranLes origines du projet

Depuis la première communication de la Commission européenne en 1999, le constat moteur du projet de ciel unique européen a peu changé : la fragmentation de l'espace aérien européen en 28 espaces nationaux entraîne chaque année des surcoûts de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les compagnies aériennes et leurs clients. La distance moyenne des vols s’en trouve allongée de 42 kilomètres, ce qui se traduit pour les avions par une augmentation de la consommation de carburant, des émissions plus élevées, l’obligation de payer davantage de redevances coûteuses et des retards accrus. Les États-Unis contrôlent un espace aérien de même taille, avec un trafic plus dense, pour un coût presque deux fois moins élevé. C'est en tout cas ce que répète depuis désormais plus de 10 ans la Commission européenne. Elle prévoit même, dans ses dernières estimations, que le nombre de vols devrait augmenter de 50 % au cours des 10 à 20 prochaines années en Europe.

Un premier "paquet" de mesures, visant à amorcer la création de cet espace aérien unique, est adopté en 2004.  Mais au bout de quelques années la Commission constate que l'initiative n’a pas donné les résultats escomptés (processus d’intégration dans des blocs d’espace aérien fonctionnels, contrôle de la circulation aérienne, rentabilité et efficacité globale du réseau aérien européen).

Une nouvelle proposition "ciel unique II" est alors adoptée par la Commission en 2008, puis par le Conseil en septembre 2009.

 

Le paquet Ciel unique II

La première communication de la Commission visant à créer un ciel unique européen date de 1999. Un premier "paquet" de mesures est adopté en 2004, mais au bout de quelques années la Commission constate que l'initiative n’a pas donné les résultats escomptés (processus d’intégration dans des blocs d’espace aérien fonctionnels, contrôle de la circulation aérienne, rentabilité et efficacité globale du réseau aérien européen). Une nouvelle proposition "ciel unique II" est alors adoptée par la Commission en 2008, puis par le Conseil en septembre 2009.

Le paquet de mesures "Ciel unique II" comprend notamment :

  •  Une réglementation des performances du secteur aérien, à travers des objectifs européens dans les domaines des retards, de la réduction des coûts et du raccourcissement des itinéraires ;

  •     La création de blocs fonctionnels d’espace aérien ou "Functional Airspace Blocks" (FAB, dont le fameux FABEC pour l'Europe centrale), qui permettent à au moins deux pays d’intégrer leurs espaces aériens et de désigner un prestataire unique pour y contrôler le trafic. Ces espaces aériens, qui devaient être créés d'ici 2012, devaient être plus larges et moins nombreux que les 27 espaces gérés par chacun des Etats membres individuellement ;

  •  La réorganisation de l’espace aérien européen, notamment à travers le projet SESAR (Single European Sky ATM Research) destiné à moderniser les systèmes et les infrastructures de gestion du trafic aérien (navigation par satellite pour des trajectoires plus précises, meilleure connaissance des données météorologiques, nouveau réseau de télécommunication…) ;

  • Un élargissement des compétences de l’Agence européenne de la sécurité aérienne (ASEA) aux aérodromes, à la gestion du trafic aérien et aux services de navigation aérienne, afin de faire face aux risques de sécurité croissants liés à la pression opérationnelle, qui augmente parallèlement au trafic aérien. Pour le moment, l'agence s’occupe uniquement de la certification et de la sécurité des compagnies aériennes.

 

Contestations et lenteur dans la mise en oeuvre des FAB

En juillet 2010, cinq syndicats de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) française, appellent les 12 000 fonctionnaires (dont 4 400 contrôleurs aériens) à se mettre en grève. Ceux-ci avaient déjà fait grève pour le même motif en janvier et en février de la même année. En cause : le "FABEC", ou bloc fonctionnel d’espace aérien pour le centre de l'Europe (Functional Airspace Block Europe Central), qui doit regrouper d'ici 2012 les systèmes de contrôle aérien de six pays européens (France, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Allemagne, Suisse, ainsi que Royaume-Uni en tant que partenaire de collaboration). Les contrôleurs aériens craignaient de voir leur statut modifié (la France est le seul de ces six pays dans lequel le contrôle aérien fait partie de la fonction publique d'Etat) et que la DGAC soit démantelée.

Ailleurs en Europe, le projet de Fabec semble néanmoins faire l'unanimité des syndicats. 8 autres initiatives sont d'ailleurs lancées en parallèle :

  • Baltic FAB (Pologne, Lituanie),
  • Blue Med (Italie, Grèce, Chypre, Malte, ainsi que la Tunisie, l'Egypte et l'Albanie en tant que partenaires associés et le Royaume de Jordanie en tant d'observateur)
  • Danube FAB (Bulgarie, Roumanie)
  • Europe Central FAB (Autriche, République tchèque, Croatie, Hongrie, République slovaque, Slovénie, Bosnie-Herzégovine), à ne pas confondre avec le FAB Europe Central (FABEC)
  • NUAC Programme (Danemark, Suède)
  • NEFAB (Norvège, Finlande, Estonie, Islande, Danemark, Suède)
  • SW Portugal-Espagne FAB (Espagne, Portugal)
  • FAB UK-Irlande (Irlande, Royaume-Uni)

Cela fait plus de 10 ans que nos compagnies aériennes et leurs passagers sont confrontés à des réductions de services et à des retards sur le chemin qui doit mener à un ciel unique européen. Nous ne pouvons pas nous permettre de continuer ainsi. Aujourd’hui, nous resserrons les boulons du système afin qu’il puisse supporter une plus grande pression et livrer des réformes ambitieuses, même dans un contexte économique difficile

Siim Kallas, juin 2013

Mais en juin 2013, la Commission tire un bilan pessimiste : alors que l'échéance pour la mise en place des FAB était décembre 2012, force est de constater qu'aucun des neuf FAB qui ont été établis n’est totalement opérationnel. La Commission envisage dès lors d’ouvrir des procédures d’infraction à l’encontre de tous les États membres en ce qui concerne les FAB, notamment dans les cas où les réformes ne progresseraient pas dans les prochains mois. Elle a présenté en parallèle, le 11 juin 2011, les principaux éléments du nouveau paquet de mesures "Ciel unique européen 2 +" qui propose d'actualiser les quatre règlements créant le ciel unique européen (SES, pour Single European Sky) et de modifier les règles auxquelles est soumise l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA).

Les propositions du paquet SES2+

Le train de mesures proposé par la Commission européenne poursuit quatre objectifs principaux :

Améliorer la sécurité et la surveillance : la Commission explique que les audits réalisés par l’AESA ont mis au jour d’importantes faiblesses dans la supervision des organisations de contrôle de la circulation aérienne dans les Etats membres. Elle propose donc de séparer complètement, sur les plans organisationnel et budgétaire, les autorités nationales de surveillance des organisations de contrôle de la circulation aérienne qu’elles supervisent, tout en garantissant que les premières disposent de ressources suffisantes pour mener leurs tâches à bien. Les compagnies aériennes devront cependant donner leur accord sur les plans d’investissement des organisations de contrôle de la circulation aérienne, afin de faire en sorte que ces plans soient mieux ciblés sur la satisfaction des besoins des clients.

Améliorer la gestion du trafic aérien : la réforme du système européen de gestion du trafic aérien est motivée par des objectifs de performance dans quatre grands domaines: la sécurité, l’efficacité économique, la capacité et l’environnement. La Commission constate que, ces dernières années, les résultats obtenus au regard des objectifs de performance sont restés bien en deçà du niveau global d’ambition. La proposition de la Commission renforcera donc le système de performance, en rendant la fixation des objectifs plus indépendante et plus transparente et en augmentant les possibilités de faire respecter les objectifs fixés. La Commission ambitionne de jouer un rôle accru dans la définition d’objectifs ambitieux. Parallèlement, elle renforcera l’indépendance de l’organe d’évaluation des performances – en tant que principal conseiller technique – et permettra d’infliger des sanctions lorsque les objectifs ne sont pas atteints.

Offrir de nouvelles possibilités d’activité liées aux services d’appui : La Commission propose d’offrir de nouvelles possibilités d’activité aux entreprises désireuses de fournir des services d’appui aux organisations de contrôle de la circulation aérienne, tels que les services météorologiques, les services d’information aéronautique, de communication, de navigation ou de surveillance. La Commission propose de les séparer pour qu'ils pusissent répondre à des appels d’offres ouverts et transparents, conformément aux règles habituellement applicables à la passation de marchés. Les services essentiels de contrôle de la circulation aérienne, quant à eux, sont des monopoles naturels et ne seront pas concernés par les nouvelles dispositions. À l’heure actuelle, les services d’appui constituent le principal facteur de coût de la gestion du trafic aérien et ils peuvent être fournis par des opérateurs monopolistiques sans qu’une évaluation appropriée des coûts et des avantages ait été réalisée. D’après des estimations prudentes, l’introduction des règles habituellement applicables aux marchés publics devrait déboucher sur des économies de l’ordre de 20 %.

Rendre possible les partenariats industriels : jusqu’ici, les FAB manquaient de souplesse. La Commission propose donc de faire en sorte que la coopération entre les prestataires de services dans le cadre des FAB puisse s’établir de manière plus flexible, pour leur permettre de créer des partenariats industriels et de collaborer avec un éventail élargi de partenaires en vue d’être plus performants. En outre, le rôle d'Eurocontrol sera renforcé, afin qu’il puisse fournir des services centralisés en Europe de manière plus efficiente. Ce renforcement permettra notamment de raccourcir les trajets, ce qui, à son tour, entraînera une diminution de la consommation de carburant et des émissions globales de polluants dans l’air.

Les propositions de la Commission doivent bien entendu être approuvées par le Conseil et le Parlement pour acquérir force de loi. Mais elles ont, dès leur publication, provoqué l'ire des professionnels du secteur aérien, qui ont entamé une grève de trois jours en juin. En cause ? L'inspiration jugée trop libérale, par certains syndicats, de cette réforme, synonyme de libéralisation du marché. Ne nombreux acteurs du secteur, notamment en France, voient ainsi d'un très mauvais oeil l'externalisation, et la mise en concurrence une bonne partie des services de navigation aérienne, notamment les services liés aux communications et à la surveillance. Cette opposition annonce d'ores et déjà des débats difficiles au sein du Conseil.

 

SESAR, bras opérationnel du ciel unique européen

SESAR (Single European Sky Air traffic management Research) Il s’agit du volet technologique du ciel unique européen. Il vise à fournir à l'Europe des systèmes performants de gestion du trafic aérien afin de moderniser les systèmes actuels. Le 10 juillet 2013, le programme SESAR a été prolongé officiellement par la Commission européenne jusqu'en 2024. La part de l'UE dans le financement de ce programme,qui ne pourra dépasser 600 millions d'euros, proviendra du programme Horizon 2020 pour la recherche et l'innovation, dans le cadre du nouveau cadre financier pluriannuel. A cela s'ajoute un budget d'environ 1,6 milliards d'euros qui proviendra des membres de l'entreprise commune SESAR (voir infra).

Les objectifs du programme SESAR

Le programme SESAR a principalement pour objectif de :

  • restructurer l’espace aérien afin d’augmenter la capacité et d’améliorer l’efficacité globale du système de gestion du trafic aérien
  • accroître le niveau de sécurité d’un facteur 10 dans un contexte de doublement du trafic d’ici 20 ans
  • diminuer l’impact sur l’environnement de l’activité aérienne
  • développer l’efficacité économique du système.

 

Les trois phases du programme SESAR

La mise en oeuvre du programme SESAR se découpe en trois phases consécutives :

  • la phase de définition : lancée en 2006, elle s’est concrétisée en mai 2008 par la fourniture d’un plan directeur du système européen de gestion du trafic aérien. Ce plan, approuvé par le Conseil de l’Union Européenne, constitue la base des travaux futurs.

  • la phase de développement (2008-2014) : elle est pilotée par une "entreprise commune" créée à cet effet au niveau européen, a pour but de concevoir et valider des standards, des procédures opérationnelles, des nouvelles technologies et des composants préindustriels pour le futur système de gestion du trafic aérien.

  • la phase de déploiement (2015-2025) : llle verra la production et la mise en service progressive et à grande échelle des éléments issus des travaux de la phase de développement : une nouvelle infrastructure sol pour la gestion du trafic aérien, ainsi que de nouveaux équipements à bord des avions.

 

L’entreprise commune SESAR

L'Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, ou Eurocontrol est une organisation intergouvernementale européenne, fondée en 1963, dont le siège est situé à Bruxelles.Sa mission est d'harmoniser et d'unifier la gestion de la navigation aérienne en Europe, en promouvant un système uniforme pour les usagers civils et militaires, dans des conditions de sécurité maximale tout en minimisant les coûts et les impacts environnementaux. L’Organisation compte aujourd'hui 39 Etats membres, dont les 27 membres de l'Union européenne qui ont signé, le 8 octobre 2002, un protocole sur l'adhésion de l'Union à la Convention Eurocontrol révisée.

Créée par un règlement du Conseil de l'UE de 2007, l’entreprise commune SESAR est une structure juridique  qui institue un partenariat entre l'Union européenne, Eurocontrol et les principaux industriels et opérateurs du secteur : les prestataires de service de navigation aérienne (comme la DSNA en France, la DFS en Allemagne, ENAV en Italie, NORACON pour l'Europe du Nord et l'Autriche etc.), les aéroports (SEAC, le consortium formé par six grands aéroports européens dont Aéroports de Paris, AENA et NORACON), les fournisseurs d’équipements sols, les fabricants d’avions (Airbus et Alenia Aeronautica) et les fabricants d’équipements embarqués (Honeywell et Thales)

Cette entreprise commune est chargée de rassembler et de coordonner toutes les ressources nécessaires pour la phase de développement. Le coût total de cette phase est de 2,1 milliards d'euros, soutenu à parts égales par l'Union européenne, Eurocontrol et l’ensemble des membres privés.