Dossier Vacances 2016
Marché intérieur

La libre circulation des personnes

La liberté de circulation dans l'Union européenne

La libre circulation des personnes dans l'espace européen est un principe fondamental de l'Union européenne. En vertu de ce principe, tout citoyen européen ainsi que les membres de sa famille peuvent se déplacer dans un autre pays de l'Union européenne pour voyager, étudier, travailler et même résider.

A l'origine, la liberté de circulation des personnes avait une signification économique, elle concernait essentiellement les travailleurs, salariés comme indépendants. Elle a par la suite été généralisée à l'ensemble des ressortissants de l'UE par un paquet de directives du 28 juin 1990. Consacrée par l'article 20 du traité sur l'Union européenne, la liberté de circulation et de séjour est également garantie par l'article 45 de la Charte européenne des droits fondamentaux. Elle représente l'un des attributs de la citoyenneté européenne, mais reste soumise à certaines conditions. Dans son aspect économique, elle revêt principalement deux aspects : la libre circulation des travailleurs et le droit d'établissement.

Par ailleurs, l'une des principales réalisations de l'Union européenne en matière de libre circulation des personnes est l'abolition des frontières entre les membres de l'espace Schengen. Elle permet ainsi de traverser la frontière entre deux pays membres sans contrôle d'identité systématique. A l'heure actuelle, 22 pays membres de l'UE y sont intégrés, auxquels s'ajoutent 4 pays associés qui ne font pas partie de l'Union européenne, et qui disposent d'accords bilatéraux spécifiques : Islande, Liechtenstein, Norvège et Suisse. Les 6 autres pays membres de l'UE ont soit décidé de ne pas y participer (Royaume-Uni, Irlande, Chypre) soit sont amenés à y adhérer à l'avenir (Bulgarie, Roumanie, Croatie). Consultez notre fiche sur les objectifs et le fonctionnement de l'espace Schengen pour plus d'informations.

Cette liberté de circulation a pour contrepartie une politique des frontières extérieures visant à garantir un espace de liberté, de sécurité et de justice, et couvre l’entrée et le séjour des non-Européens. L'Union est donc dotée d'une politique propre en matière d'immigration et d'asile.

La libre circulation des travailleurs

En 2012, 10 millionsd'Européens résidaient dans un autre Etat membre que celui dont ils étaient ressortissants, soit 2% de la population de l'Union européenne (UE 27)

Le traité de Rome prévoyait déjà dans son article 39 que "la libre circulation des travailleurs est assurée à l'intérieur de la Communauté". Les articles 39 à 42 TCE ont été repris presque sans modification dans le traité de Lisbonne. L'article 48 du TFUE (ex-article 42 TCE) apporte cependant un changement notable en ce qui concerne la coordination des régimes de sécurité sociale des travailleurs salariés migrants en l'étendant aux travailleurs indépendants et en lui appliquant le vote à la majorité qualifiée.

Conformément à l'article 45 du TFUE, cette liberté comporte le droit de chercher un emploi, de travailler et de résider à cette fin dans un autre Etat membre. Il s'agit aussi de "l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des Etats membres en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail". L'article 45 du TFUE s'applique aux travailleurs migrants, c'est-à-dire aux ressortissants d'un Etat membre qui quittent leur pays d'origine pour aller travailler dans un autre Etat membre. Le traité ne définit pas le "travailleur", il faut en rechercher la définition dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, selon laquelle il s'agit de toute personne qui :

  • entreprend un travail réel et effectif ;
  • sous la direction d'une autre personne ;
  • pour lequel elle est rémunérée.

Si la libre circulation des travailleurs est autorisée dans l'espace de l'Union, elle est même encouragée par les traités : l'article 47 du TFUE (ex art. 41 TCE) prévoit que "Les Etats membres favorisent, dans le cadre de programmes commun, l'échange de jeunes travailleurs"

Les travailleurs indépendants, les étudiants, les retraités, les employés de l'administration publique, et les personnes inactives sont couverts par d'autres dispositions du droit européen. Les prestataires de services font l'objet d'une exception limitée. Toujours selon la jurisprudence de la CJUE (arrêt Bosman), l'article 45 s'applique également aux sportifs professionnels.

La libre circulation des travailleurs impose le respect des principes de non-discrimination et d'égalité de traitement. Ainsi, tout citoyen qui recherche un emploi dans un autre Etat membre doit avoir accès à l'Office national pour l'emploi de ce pays, bénéficier du même accompagnement et de mêmes aides qu'un ressortissant de l'Etat membre d'accueil. Il a le droit de séjourner dans ce pays le temps nécessaire à la recherche d'emploi et au recrutement. De même, quel que soit son statut (salarié, indépendant, saisonnier...) il bénéficie du même traitement en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération, de licenciement, ou encore les avantages fiscaux et sociaux. Il bénéficie également des mêmes droits syndicaux que les travailleurs nationaux.

Cependant, en ce qui concerne le séjour d'un travailleur dans un autre Etat membre, une directive de 2004 prévoit que le pays d'accueil est en droit de demander au citoyen de signaler sa présence sur son territoire dans un délai raisonnable, et d'accomplir un certain nombre de formalités qui varient en fonction du statut du travailleur et de la durée du séjour. Tout citoyen européen acquiert cependant un droit de séjour permanent dans un Etat membre dans lequel il a résidé au moins cinq années consécutives.

La législation européenne reconnaît également le regroupement familial qui permet à tout membre de la famille d'un travailleur, quelle que soit sa nationalité, de séjourner avec ce dernier dans le pays d'accueil. Auparavant, ce droit concernait exclusivement le conjoint marié ainsi que les enfants de moins de 21 ans ou à charge et les ascendants à charge. Une directive de 2004 l'a élargi au partenaire non marié lorsque le pays d'accueil reconnaît à ce partenariat une valeur équivalente au mariage (par exemple le PACS en France).

Restrictions

Il existe cependant un certain nombre de restrictions au séjour ou à l'exercice d'un emploi dans un autre Etat membre :

L'article 45, paragraphe 3, du traité prévoit que tout Etat membre peut limiter l'entrée ou le séjour de certains citoyens "pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique". Toute mesure d'éloignement doit cependant être justifiée par l'Etat membre et ne peut en aucun cas être une interdiction à vie. Une directive de 2004 protège les citoyens en imposant le respect de procédures ;

Le paragraphe 4 du même article prévoit que les droits liés à la libre circulation "ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique". La jurisprudence de la CJUE a cependant interprété cette disposition et limite cette restriction, notamment dans un arrêt Lawrie-Bluem contre Land de Bade-Wurtemberg du 3 juillet 1986, aux emplois "qui comportent une participation, directe ou indirecte, à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'Etat ou des autres collectivités publiques, et supposent ainsi, de la part de leurs titulaires, l'existence d'un rapport particulier de solidarité à l'égard de l'État, ainsi que la réciprocité des droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalité" ;

Lorsque des Etats membres adhèrent à l'Union européenne, des périodes transitoires, de sept ans maximum, peuvent être mises en place. Pendant ces périodes, la libre circulation des travailleurs peut être restreinte. Ce fut le cas jusqu'en 2011 pour les ressortissants des Etats membres entrés dans l'Union en 2004 (exceptés Chypre et Malte), et cela a été le cas jusqu'au 31 décembre 2013 pour les ressortissants bulgares et roumains (pays ayant adhéré à l'UE en 2007).

Aujourd'hui, la Croatie, entrée dans l'UE le 1er juillet 2013, est en période transitoire. Pendant la première phase de cette période, qui court jusqu'au 30 juin 2015, les Etats membres qui le souhaitent peuvent restreindre l'accès à leur marché du travail aux ressortissants croates. C'est le cas de l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, Chypre, l'Espagne, la France, la Grèce, l'Italie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Slovénie. La Croatie a fait savoir à la Commission européenne qu'elle restreindrait aussi, pendant cette même période, l'accès à son marché du travail pour les ressortissants de ces 13 Etats membres.

Initiatives en faveur de la libre circulation des travailleurs

Afin d'encourager et de favoriser la libre circulation des travailleurs, et donc d'achever le marché intérieur, l'Union européenne s'est progressivement dotée d'une législation visant à lever les obstacles qui continuent d'exister en matière notamment de reconnaissance des diplômes, de sécurité sociale ou de retraite. Les barrières administratives restent cependant importantes, la Commission veille également à la bonne application des dispositions européennes notamment en surveillant la transposition des directives et en sanctionnant les Etats membres retardataires.

L'obstacle le plus important à la libre circulation effective des travailleurs dans l'UE reste la reconnaissance des diplômes. Instauré par une directive en 1989, complété en 1992, le système de reconnaissance mutuel des diplômes a été profondément réformé en 2005. Il doit permettre à tout citoyen qualifié pour exercer une profession dans un Etat membre et qui souhaite l'exercer dans un autre Etat membre d'obtenir dans cet Etat, dans la mesure où la profession y est réglementée, la reconnaissance de ses qualifications. Il repose sur deux critères : avoir la nationalité d'un Etat membre de l'Union et être pleinement qualifié pour exercer la profession en question.

Certaines professions sont réglementées et font l'objet de directives sectorielles. La reconnaissance est automatique pour les professions suivantes : médecin (généraliste ou spécialiste), infirmier en soins généraux, sage-femme, vétérinaire, dentiste, pharmacien et architecte. Pour les autres, la reconnaissance est imparfaite. Afin d'améliorer le système, le Parlement européen, la Commission européenne et le Conseil de l’UE sont parvenus à un accord de principe le 13 juin 2013 sur une meilleure reconnaissance des qualifications professionnelles entre pays européens, notamment sous la forme d’une carte professionnelle électronique. Le texte n'est pas encore formellement adopté.

Depuis 1993, le réseau EURES encourage également la mobilité des travailleurs européens. Il s'agit d'un réseau de coopération entre la Commission, les services publics de l'emploi des Etats membres de l'Espace économique européen (EEE) et d'autres organisations partenaires, ainsi que la Suisse. Il fournit des informations, des conseils et des services de recrutement/placement aux travailleurs et aux employeurs, ainsi qu’à tout citoyen désireux de circuler dans l'UE.

La mobilité des travailleurs est également au coeur de la Stratégie Europe 2020 pour la croissance et l'emploi.

En outre, la mobilité des travailleurs est facilitée et encouragée par des mesures d'harmonisation des législations des Etats membres notamment en matière sociale. C'est le cas par exemple avec l'adoption d'un système de carte européenne d'assurance maladie et d'une directive relative aux soins de santé transfrontaliers ; de deux règlements (en 2004 et 2009) sur la coordination des systèmes de sécurité sociale ; et de la proposition d'une directive sur la portabilité des droits à une pension complémentaire.

Le droit d'établissement

Comme pour les travailleurs, tout Etat membre peut limiter l'entrée ou le séjour de citoyens "pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique".

Le droit d'établissement implique l'installation durable dans un Etat membre pour y exercer une activité économique. Il est défini par l'article 49 du TFUE, selon lequel "la liberté d'établissement comporte l'accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d'entreprises [...] dans les conditions définies par la législation du pays d'établissement pour ses propres ressortissants". Ainsi, tout intéressé peut, en se fondant sur l'article 49 du TFUE, exiger directement le même traitement que celui qui est appliqué aux nationaux, selon une décision de la CJUE (affaire Reyners) de juin 1974.

Dès lors, tout ressortissant d'un pays membre de l'UE bénéficie du droit d'entrer et de séjourner dans le pays membre où il souhaite travailler ou exercer une activité. Un droit qui s'étend au conjoint, aux enfants et aux autres membres de la famille. Le travailleur non salarié et les membres de sa famille qui ont résidé dans un État membre d'accueil au cours d'une période continue de cinq ans ont un droit de séjour permanent dans cet État. 

La carte de séjour délivrée par les autorités de chaque pays sur présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport atteste du droit de séjourner dans l'Etat membre.

Conditions de ressourcse et limitation d'accès aux prestations sociales

La CJUE s'est également prononcée sur les cas de limitation d'accès aux prestations sociales pour les citoyens de l'UE ne travaillant pas ou plus. Dans un arrêt du 15 septembre 2015 (arrêt Jobcenter Berlin Neukölln contre Nazifa, Sonita, Valentina et Valentino Alimanovic), la CJUE a décidé que "le fait de refuser aux citoyens de l’Union dont le droit de séjour sur le territoire d’un État membre d’accueil est seulement justifié par la recherche d’un emploi le bénéfice de certaines prestations spéciales en espèces à caractère non contributif [...] n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement".

La Cour a, dans ce même arrêt, établi deux scénarios pour conférer un droit de séjour à un demandeur d'emploi :

  • Si un citoyen de l’Union qui a profité d’un droit de séjour en tant que travailleur se trouve en chômage involontaire après avoir travaillé pendant une période de moins d’un an et s’il s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent, il conserve le statut de travailleur et le droit de séjour pendant au moins six mois. Tout au long de cette période, il peut se prévaloir du principe d’égalité de traitement et a droit à des prestations d’assistance sociale.
  • Lorsqu’un demandeur d'emploi de l’Union n’a pas encore travaillé dans l’État membre d’accueil ou lorsque la période de six mois est expirée, il ne peut pas être éloigné de cet État membre tant qu’il est en mesure de faire la preuve qu’il continue à chercher un emploi et qu’il a des chances réelles d’être engagé. Dans ce cas, l’État membre d’accueil peut cependant refuser toute prestation d’assistance sociale.

La législation européenne (directive 2004/38/CE) stipule également que "les étudiants et les personnes sans emploi rémunéré, comme les personnes retraitées, doivent disposer de ressources suffisantes pour eux-mêmes et les membres de leur famille, afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale du pays d’accueil, et d’une assurance maladie complète".

Dans le cadre de la campagne du référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne en 2016, la CJUE avait indiqué, en réponse aux demandes de limitation d'accès aux prestations sociales pour les ressortissants de l'UE, que "le Royaume-Uni peut exiger que les bénéficiaires des allocations familiales et du crédit d'impôt pour enfant disposent d'un droit de séjour dans cet Etat. Bien que cette condition soit considérée comme une discrimination indirecte, elle est justifiée par la nécessité de protéger les finances de l'Etat membre d'accueil".

Pour plus d'information sur les conditions entourant le séjour de plus de trois mois des personnes non-actives dans un autre pays membre, consultez notre synthèse dédiée.

Voyager et étudier dans l'UE

La libre circulation peut s'appliquer également si vous souhaitez voyager ou étudier dans l'Union européenne. Pour plus d'informations, consultez nos rubriques Droits et démarches dédiées aux voyages et aux études.