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Justice et affaires intérieures

La coopération policière

Coopération policière

Entamée dans les années 1970 au sein de l'Union européenne, la coopération policière a surtout pris son élan avec le traité de Lisbonne et la suppression du troisième pilier (JAI). Elle s'appuie sur son outil principal, Europol (l'Office européen de police) mais est également très liée à la coopération douanière, la coopération judiciaire en matière pénale, le volet extérieur de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le respect des droits fondamentaux ou encore la protection des données personnelles.

Evolution de la coopération policière

En 1976, plusieurs responsables des ministères de la Justice et de l'Intérieur des douze Etats membres de l'Union européenne (alors Communauté) se réunissent pour composer TREVI, une structure ad hoc intergouvernementale dont l'objectif est la coopération policière à l'échelle européenne. Ce groupe reste tout à fait secret jusqu'en 1989, et est officialisé par le traité de Maastricht (1992). Ce dernier précise les domaines justifiant la mise en place d'une coopération policière : le terrorisme, le trafic de drogues et toute autre forme de criminalité internationale. Il crée également l'Office européen de police, Europol, qui remplace TREVI, mais n'est concrétisé au départ que partiellement avec la mise en place de l'Unité drogues Europol.

Ce n'est que le 26 juillet 1995 que la convention Europol est signée, et l'office n'entame réellement ses activités qu'en 1999, avec des compétences renforcées par le traité d'Amsterdam. Pour autant, la coopération policière a avancé en parallèle depuis la création de l'espace Schengen en 1985. L'acquis Schengen en matière de coopération policière est ainsi repris par le traité d'Amsterdam mais au titre du troisième pilier, qui n'est pas "communautarisé" mais reste intergouvernemental.

Le traité de Lisbonne a profondément modifié, et renforcé par la même occasion le système de coopération policière. Elle est désormais régie par les articles 33, 87, 88 et 89 TFUE. La procédure législative ordinaire s'y applique désormais : le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen sont compétents pour adopter des mesures en codécision. Cependant, de même que pour la coopération judiciaire en matière pénale, certaines particularités résistent (au-delà des "opting-out" bénéficiant dans ce domaine au Royaume-Uni, à l'Irlande et au Danemark) : la Commission continue de partager son pouvoir d'initiative avec les Etats membres, même si pour ces derniers ce pouvoir a été largement restreint par le traité de Lisbonne ; le Parlement européen n'est que consulté en ce qui concerne les mesures de coopération opérationnelles ; de même en l'absence d'unanimité au Conseil, les éventuelles coopérations renforcées qui pourraient être mises en place (à l'initiative de neuf Etats membres minimum) doivent recevoir l'aval du Conseil européen qui recherchera un consensus entre les 28 Etats membres ; enfin les actes adoptés avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ne peuvent pas faire l'objet d'un recours en manquement ou d'un renvoi préjudiciel pendant une période de cinq années.

Les outils de la coopération policière

Le Collège européen de police (CEPOL)

Créé en 2000 et basé au Royaume-Uni (pour son secrétariat général) le CEPOL propose des cours, séminaires et conférences aux hauts fonctionnaires de police de toute l'Europe. Son objectif est d'encourager la coopération transfrontalière dans la lutte contre la criminalité et le maintien de la sécurité et de l'ordre public. Il est reconnu agence de l'Union européenne depuis 2005.

En savoir plus

L'outil principal de coopération policière à l'échelle de l'Union européenne est l'Office européen de police, Europol. Son rôle est d'améliorer l'efficacité des autorités policières nationales (ou assimilées) en stimulant et en accompagnant leur coopération dans les domaines de la lutte contre le terrorisme, le trafic de drogues et toutes les formes graves de criminalité internationale.

Créé dans le cadre du troisième pilier "JAI" intergouvernemental, Europol est depuis 2010 et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne une agence "communautaire" (même si la Communauté a disparu au profit de l'Union) composée de 700 agents (dont 130 agents de liaison), basée à La Haye (Pays-Bas) et financée par le budget européen. Elle n'a cependant pas de pouvoir de coercition : elle ne peut en aucun cas participer à des arrestations ou des perquisitions. Son activité se concentre sur l'amélioration des échanges d'informations entre les Etats membres et la surveillance des menaces criminelles graves à l'échelle européenne.

Le pouvoir d'Europol est pourtant renforcé dans le temps, mais lentement et timidement. Ainsi en 2002, le Conseil européen a autorisé des équipes d'Europol à participer à une enquête. L'office européen peut également demander aux Etats membres d'ouvrir une enquête pénale lorsqu'une menace le justifie. Enfin, Europol est désormais habilité à conclure des accords avec des instances internationales ou des pays tiers, comme c'est déjà le cas avec Interpol (dont le siège est à Lyon) ou les Etats-Unis.

Le 27 mars 2013, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement visant à renforcer les prérogatives d'Europol et à en faire "le centre névralgique de l'échange et de l'analyse des informations sur la grande criminalité". En fusionnant Europol et le Collège européen de police (CEPOL), la proposition ambitionne de créer une véritable agence de l'UE pour la coopération et la formation des services répressifs, toujours sous le nom d'Europol. Cette proposition prévoit plus précisément :

  • d'accroître l'obligation faite aux Etats membres de fournir des données à Europol, ce dernier livrant chaque année un rapport qualitatif et quantitatif sur cette fourniture d'information. La proposition prévoit également que les Etats pourront être amenés à soutenir financièrement certaines enquêtes ;
  • de réviser l’architecture de traitement des données de l’office afin de renforcer la protection des données personnelles. A ce titre, le contrôleur européen de la protection des données sera chargé du contrôle externe ;
  • de créer une seule agence issue de la fusion d'Europol et du Cepol. Son siège resterait celui d'Europol à La Haye, aux Pays‑Bas. Cette fusion vise à améliorer la cohérence, l'efficacité, la responsabilité et la transparence de ces agences ; le Parlement européen a cependant refusé une telle fusion le 26 février 2014, à une très large majorité de 610 voix pour, 37 contre et 28 abstentions.
  • de renforcer le contrôle parlementaire sur Europol, en consultant le Parlement européen et les parlements nationaux sur le programme de travail stratégique pluriannuel de l'agence. L'agence sera tenue de réaliser des rapports d'activités annuels qui seront transmis à ces institutions.

Le traité de Lisbonne a également créé un Comité  permanent de coopération opérationnelle de sécurité intérieure (COSI) chargé de l'évaluation de l'orientation générale et des lacunes de la coopération opérationnelle, de la formulation de recommandations concrètes et d’assister le Conseil au titre de la "clause de solidarité" de l'article 222 TFUE qui permet à un ou plusieurs Etats membres de porter assistance à un autre Etat membre victime d'une attaque terroriste ou d'une catastrophe naturelle ou humaine.

Ce COSI remplace les réunions informelles de la "Task force des chefs de police" qui depuis 2000 réunissait tous les deux ans des responsables de la sécurité intérieure de plusieurs Etats membres pour échanger des informations dans les domaines du contre-espionnage, du terrorisme ou de la criminalité organisée. Le COSI n'a pas de siège officiel, il reste organisé depuis les capitales. Il n'a pas de pouvoir d'intervention, ni sur le terrain ni dans la procédure législative.

L'Union européenne dispose enfin d'un "Centre d'analyse du renseignement" (INTCEN) qui fait partie du Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Son rôle est d'évaluer la menace qui peut peser sur l'Union européenne ou un ou plusieurs de ses Etats membres en se basant sur les informations qu'il collecte auprès des services de renseignement, des diplomates, des militaires et des services de police.