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Immigration et asile

Evolutions de la politique européenne d'immigration et d'asile

Belgo-Luxembourg Border

Reposant à l'origine sur le principe de libre circulation des travailleurs, la politique européenne de l'immigration marque une inflexion dans les années 1980 avec l'harmonisation progressive de la gestion des flux migratoires.

La gestion commune de l'immigration et d'asile à l'échelle européenne ne voit ainsi véritablement le jour qu'avec la signature de l'accord de Schengen en 1985. Les Etats signataires se donnent pour objectif la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, au sein duquel prévaut le principe de libre circulation des personnes, et dont les contrôles aux frontières extérieures sont harmonisés.

1957

Le traité de Rome introduit le principe de la libre circulation des travailleurs sur les territoires des Etats membres. Il interdit toute discrimination en fonction de la nationalité et reconnaît le droit d'exercer une activité professionnelle, le libre accès au territoire de chaque Etat membre et le droit au séjour sur ce territoire.

1968

Un règlement du Conseil supprime la plupart des obstacles à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté.

1985

L'accord de Schengen est signé entre les pays du Benelux, la France et l’Allemagne. Il vise à supprimer progressivement les contrôles des personnes aux frontières intérieures pour les transférer aux frontières externes. Sa mise en œuvre, détaillée par la Convention de Schengen de 1990, est effective en 1995. Dans les années 90 et 2000, "l'espace Schengen" s'élargit peu à peu à la quasi-totalité des Etats membres, plus quelques Etats hors UE.

1986

L’Acte Unique Européen fait passer le domaine de la libre circulation des personnes sous compétence communautaire, et étend le principe de la libre circulation aux services, aux marchandises et aux capitaux. Il ne remet pas en cause la compétence des Etats membres en matière de contrôle de l'immigration en provenance des pays tiers.

1990

La convention de Dublin, signée entre les Etats membres de la Communauté puis plusieurs Etats associés, établit les critères définissant l'unique Etat responsable du traitement d'une demande d'asile. En règle générale, il s'agit de l'Etat qui a laissé pénétrer le demandeur d'asile dans l'espace commun, en lui délivrant un titre de séjour ou parce qu'il s'agit du premier pays signataire par lequel a transité le demandeur. La convention définit également :

  • la notion de pays sûr, d'où il n'est pas possible de demander l'asile
  • la demande manifestement infondée
  • les sanctions contre les transporteurs
  • la solidarité entre pays européens : le refus d'un pays vaut pour tous les autres.

La même année, la Convention d'application de Schengen précise les modalités de mise en oeuvre de l'accord de Schengen. Elle prévoit :

  • la suppression des contrôles aux frontières internes de l'espace Schengen ;
  • l'harmonisation des contrôles aux frontières extérieures ;
  • l’adoption d’un visa unique pour l'entrée et les séjours de courte durée (moins de trois mois), le "visa Schengen" ;
  • l’amélioration de la coopération policière (droits d’observation transfrontalière, de poursuite…) ;
  • l’établissement d'accords de réadmission avec les pays tiers ;
  • l’adoption d’un système informatisé de contrôle, le SIS (système d’information Schengen) partageant les données concernant les immigrés en séjour irrégulier.
  • une obligation de déclaration pour tout étranger non communautaire passant d'un pays à l'autre.

1992

Le Traité de Maastricht inscrit au rang de "questions d'intérêt commun" les conditions d'entrée, de circulation et de séjour, ainsi que la lutte contre l'immigration, le séjour et le travail irréguliers des ressortissants des pays tiers sur le territoire des Etats membres. Ce "3e pilier" de l'Union européenne relève toujours de la coopération intergouvernementale mais s'inscrit désormais dans un cadre communautaire.

En outre, le traité introduit la notion de citoyenneté européenne, assortie de nouveaux droits.

1995

Avec la suppression des contrôles aux frontières internes, la libre circulation des personnes devient effective dans les 22 membres de l'espace Schengen.

Un modèle communautaire de visa est institué pour harmoniser les politiques nationales en matière de visas pour tout ressortissant d'un pays tiers qui envisage soit de transiter, soit de séjourner pour une période maximale de trois mois dans l'un des pays de l’Union européenne.

1997

Entré en vigueur en 1999, le Traité d’Amsterdam intègre "l'acquis Schengen" (avec des dispositions particulières pour le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark) et consacre un nouveau titre aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes. Il prévoit qu'au bout de cinq ans, la Commission européenne dispose d'une capacité d'initiative exclusive et que le Conseil a la possibilité de voter à la majorité qualifiée, dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen, sur ces questions.

Le Sommet de Tampere des 15 et 16 octobre définit une politique d’immigration commune fondée sur l'évaluation des besoins économiques et démographiques de l'UE et de la situation des pays d’origine. Deux angles d’approche complémentaires sont dégagés : lutter contre l’immigration clandestine et s’opposer à la criminalité internationale, tout en assurant le respect et l’intégration dans les pays européens des ressortissants des pays tiers résidant légalement dans l’UE. Les Etats membres abandonnent l'objectif d'"immigration zéro".

2000

Fonctionnel en 2003, le Système "Eurodac" met en place des dispositifs permettant la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile à l'échelle de l’Union européenne, afin de faciliter l’application de la Convention de Dublin.

Un fonds européen pour les réfugiés est créé, chargé de l’accueil, de l’intégration et de l’aide au retour des réfugiés.

2001

Le Traité de Nice confirme qu’à partir du 1er mai 2004 les décisions des Etats en matière d'immigration ne doivent plus être prises à l'unanimité, mais à la majorité qualifiée. Cependant les compétences de la Cour restent encore limitées : à cette époque la CJCE n’a ni la compétence de statuer sur les actes pris en matière de suppression des contrôles aux frontières, ni la faculté d’interpréter les questions relatives à la libre circulation des personnes.

Le Sommet de Laeken des 14 et 15 décembre est l’occasion de réaffirmer la nécessité d'une politique commune en matière d’immigration, en particulier en ce qui concerne l’échange de données, la gestion des flux migratoires, l’établissement de normes communes en matière d’accueil et de réunification familiale, ainsi que de programmes spécifiques de lutte contre la discrimination et le racisme. Les Etats évoquent un "équilibre nécessaire" entre la protection des réfugiés et leur "capacité d’accueil".

2002

Un modèle uniforme de permis de séjour, institué le 13 juin par règlement du Conseil, est destiné aux ressortissants des pays tiers.

Le Sommet européen de Séville des 21 et 22 juin se donne comme objectif principal la lutte contre l’immigration clandestine. A cette occasion, les chefs d’Etat et de gouvernement veulent donner des orientations visant à renforcer l’échange des données et à accélérer les accords de réadmission avec les pays d’origine et de transit des flux migratoires.

2003

Le 27 janvier, une directive relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres est instituée par acte du Conseil. Son but est de préciser :

  • les conditions pour introduire une demande d'asile auprès de l'autorité compétente
  • les obligations de l'Etat à l'égard des demandeurs d'asile
  • les limitations au droit
  • les situations qui entrainent un retrait du bénéfice.

Le règlement Dublin II institué le 18 février remplace la convention de Dublin de 1990.

Le Sommet européen de Thessalonique, du 19 au 21 juin, relance le processus d’harmonisation des politiques d’immigration. Il exprime l’exigence d’une "politique structurée qui couvre tout l’éventail des relations avec les pays tiers". Ce Conseil donne ainsi les orientations pour impulser, entre autres, de nouvelles initiatives afin d’établir une bonne coopération entre le corps de surveillance aux frontières des Etats membres. Les chefs d’Etat et de gouvernement sollicitent la création d’une base de données commune relative aux visas, pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine.

Le 22 septembre, une directive établit les conditions du regroupement familial pour les ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire des Etats membres.

2004

L’agence Frontex (Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres de l'Union européenne), est créée par règlement du Conseil le 26 octobre. L'agence coordonne la coopération des Etats membres en matière de gestion des frontières extérieures, notamment dans les situations qui exigent une assistance renforcée à ces frontières, dans l'organisation des opérations de retour conjointes et dans la formation des garde-frontières nationaux.

Négocié au cours du Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004, le Programme de La Haye prévoit l’élaboration sur cinq ans d’une politique commune de l’immigration et de l’asile. Celle-ci poursuit en particulier :

  • la création d'un "système européen d'asile", comprenant un statut uniforme d'asile et de protection subsidiaire ainsi qu'un système commun de protection temporaire ;
  • une harmonisation renforcée de la délivrance de visas et la mise en commun des données sur les demandeurs d'asile ;
  • la mise en place d'un "système intégré de gestion des frontières extérieures", en particulier d'une "force de réaction rapide" capable d'apporter une assistance technique et un soutien opérationnel en cas de crise aux frontières extérieures ;
  • le développement de partenariats avec les pays tiers d'origine et de transit en matière d'asile et d'immigration.

2005

Le 1er janvier, la politique de visas et la politique d'asile passent du 3e au 1er pilier de l'Union et relèvent alors de la méthode communautaire (majorité qualifiée au Conseil et codécision avec le Parlement), sauf sur certains points comme la délivrance de titres de séjour.

La communication "migration et développement : des orientations concrètes" [PDF] de la Commission européenne le 1er septembre cherche à établir un lien entre phénomènes migratoires et développement. Elle porte une attention particulière aux "actions susceptibles d'être engagées au niveau de l'Union, en partenariat avec les pays en développement d'origine". Elle a ainsi pour but de :

  • faciliter l'envoi de fonds vers les pays d'origine
  • encourager le rôle des diasporas implantées dans les États membres comme acteurs de développement des pays d'origine
  • inciter au retour dans le pays d'origine pour atténuer l'incidence négative de la "fuite des cerveaux".

2006

Le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes du 15 mars a pour but de consolider et de développer le volet législatif relatif aux contrôles frontaliers.

La refonte du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II). doit rendre plus performant l’échange d’information entre les Etats membres.

Les Instructions Consulaires Communes sont prévues pour autoriser les représentations diplomatiques et consulaires à représenter un ou plusieurs autres Etats membres mais de manière limitée, aux seules fins de la réception des demandes et du recueil des identifiants biométriques.

La création d’un code communautaire des visas du 19 juillet 2006 harmonise tous les instruments juridiques régissant les décisions relatives aux visas, notamment les Instructions consulaires communes (ICC). Il vise ainsi à :

  • accroître la transparence et la sécurité juridique
  • renforcer les garanties procédurales
  • consolider l'égalité de traitement des demandeurs de visa

2007

Le système RABIT, institué par règlement le 11 juillet, permet la constitution, lors d'un afflux massif d’immigrants clandestins, d'équipes d'intervention rapide aux frontières (gérées par l'agence Frontex) pour fournir une assistance à un Etat membre qui en fait la demande.

Les accords de facilitation de délivrance de visas avec les pays des Balkans occidentaux et accords de réadmission avec les pays des Balkans occidentaux, établis le 8 novembre, ont pour but de rendre plus fluide la libre circulation des ressortissants des Etats parties à l’accord, à savoir la République d'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la République du Monténégro, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et la République de Serbie.

2008

Le réseau européen des migrations – REM institué le 14 mai 2008 a pour but de collecter, analyser et diffuser des données en matière d'asile et d'immigration. Il fournit des informations actualisées tant aux institutions qu'aux Etats membres afin d'appuyer l'élaboration des politiques et la prise de décision.

En juin, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne adoptent un texte qui détermine l’entrée en vigueur de la directive relative aux normes et aux procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier, communément rebaptisée "directive retour".

L’objet de cette directive est de fixer des normes et des procédures communes afin d’organiser le retour des ressortissants extracommunautaires résidant illégalement sur le territoire des Etats membres, dans le respect des droits fondamentaux.

Elle s’applique, en général, aux citoyens d’un pays tiers résidant illégalement sur le territoire d’un Etat membre, tout en prenant en compte les situations diverses touchant aux personnes visées par la directive. Elle introduit la notion de départ volontaire et non volontaire, et elle pose la question du rapatriement des mineurs non-accompagnés. Cette directive a fait l'objet de vifs débats, notamment parce qu'elle autorise la prolongation de la rétention des migrants sans-papiers jusqu'à 18 mois, en cas de "non-coopération" de ces derniers. Qualifiée de "directive de la honte" par ses opposants, le texte prévoit aussi une interdiction d'entrée sur le territoire de cinq ans maximum après l'expulsion. Les personnes visées doivent disposer d’un droit de recours contre la décision de retour ou avoir la possibilité d’obtenir une assistance juridique ou une représentation légale gratuite.

Institué le 13 février, le "système européen de surveillance des frontières" (Eurosur) a pour but d'aider les Etats membres surveiller par satellite la situation à leurs frontières extérieures, afin de limiter l’immigration clandestine et d'augmenter ainsi la capacité de réaction des services de renseignement et de contrôle des frontières. Il devrait être opérationnel à la fin de l'année 2013.  

La communication de la Commission du 13 février intitulée "Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l'Union européenne" a pour but d'entamer une réflexion dans le cadre de l'élaboration d'une nouvelle stratégie de gestion intégrée des frontières. A cet effet la Commission suggère de travailler autour de quatre axes :

  • un régime spécifique au profit des "voyageurs de bonne foi", c'est à dire les "ressortissants de pays tiers présentant un faible risque"
  • des barrières automatiques, c'est à dire la "comparaison entre les identifiants biométriques du voyageur d'une part, et les données biométriques intégrées dans les documents de voyage ou dans une base de données d'autre part"
  • un système d'enregistrement d'entrée/sortie
  • un système électronique d'autorisation de voyage (ETA)

La communication de la Commission européenne sur un "Plan d’action en matière d’asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l’Union" du 17 juin, présente le plan d’action destiné à réaliser la deuxième phase de la mise en place d’un régime d’asile européen commun (RAEC) par :

  • la garantie de l’accès à l’asile à ceux qui en ont besoin
  • l'élaboration d'une procédure d’asile commune
  • la prise en compte du sexe de la personne et de la situation des groupes vulnérables

Le règlement VIS est institué le 9 juillet dans le but d'approfondir la coopération consulaire et d'améliorer l'échange d'information entre les autorités compétentes. Il contribue à la mise en œuvre d'une politique commune en matière de VISA, en vue de simplifier la procédure de demande tout en :

  • renforçant la lutte contre la fraude
  • garantissant la sécurité intérieure au niveau des Etats membres
  • respectant le droit à la protection des données

Le pacte européen sur l'immigration et l’asile [PDF], voté les 15 et 16 octobre, repose sur le principe de l’immigration choisie afin de favoriser l’immigration de professionnels hautement qualifiés, au détriment des immigrés peu qualifiés. Non contraignant pour les Etats, il repose en cinq engagements :

  • organiser l’immigration légale en tenant compte des priorités, des besoins et des capacités d’accueil déterminés par chaque Etat membre et favoriser l’intégration ;
  • lutter contre l’immigration irrégulière, notamment en assurant le retour dans leur pays d’origine ou vers un pays de transit, des étrangers en situation irrégulière ;
  • renforcer l’efficacité des contrôles aux frontières ;
  • bâtir une Europe de l’asile ;
  • créer un partenariat global avec les pays d’origine et de transit favorisant les synergies entre les migrations et le développement.

Le pacte prévoit un examen annuel de sa mise en œuvre par la Commission européenne.

2009

Une "carte bleue européenne" est créée en mai pour faciliter les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers hautement qualifiés.

Une directive adoptée en juin prévoit des normes minimales communes relatives aux sanctions à l'encontre des employeurs d'immigrants clandestins.

Le traité de Lisbonne supprime la structure en piliers et communautarise une partie des questions liées à l'immigration. Certaines, comme la définition de quotas d'immigrants légaux, restent de compétence nationale.

Le Programme de Stockholm, publié fin 2009, définit les orientations en matière d'immigration et d'asile, pour une durée de cinq ans. Il remplace le programme de La Haye.

2010

Le premier rapport annuel sur l'immigration et l'asile est publié. Il fait le bilan du pacte européen sur l'immigration et l'asile de 2008, et formule des recommandations à l'intention des Etats membres, parmi lesquelles :

  • l'élaboration par les Vingt-Sept de leur information mutuelle, au moyen de rapports annuels ;
  • une transposition rapide des directives, notamment "carte bleue", "sanctions" et "retour" ;
  • l'élaboration d'une nouvelle stratégie pour l'intégration des migrants ;
  • l'augmentation du nombre d'inspections sur les lieux de travail des migrants en situation irrégulière ;
  • l'augmentation de la contribution financière pour le fonctionnement du Bureau européen d'appui en matière d'asile ;

2011

Suite aux mouvements de migrations consécutifs aux révolutions dans le monde arabe, la Commission européenne fait des propositions en faveur d'une nouvelle approche de la politique de migration [PDF]. Parmi elles : 

  • le renforcement des contrôles en bordure de la zone Schengen ainsi qu'aux frontières de l'Union
  • l'échange d'information entre les pays membres "sur les possibilités d'intégration des immigrés légaux
  • l'adoption d'une politique commune en matière de demande d'asile avant 2012
  • la "mise à profit" de l'immigration légale pour pallier le manque de main d'oeuvre, notamment qualifiée
  • l'action en solidarité et en coopération avec les pays tiers qui doivent aussi s'inscrire dans la stratégie de l'UE.

2013

Suite au naufrage entraînant la mort de près de 400 migrants clandestins au large de l'île italienne de Lampedusa, les Etats membres prévoient, lors du Conseil européen des 24 et 25 octobre, d'adopter des mesures communes après les élections européennes de juin 2014. Ils s’engagent à renforcer les moyens de Frontex et du bureau européen d’appui en matière d’asile.

Le nouveau régime d'asile européen commun (RAEC) est adopté.

2015

Après le naufrage de plus de 800 migrants au large de la Sicile, les chefs d'Etats et de gouvernement de l'UE décident, lors du Sommet exceptionnel du 23 avril :

 

  • de tripler les moyens de l'opération de surveillance Triton, menée par Frontex ;
  • de saisir et détruire les embarcations transportant des migrants ;
  • d'intervenir militairement en Libye contre les réseaux de passeurs ;
  • et de répartir 5 000 réfugiés syriens sur le territoire européen.