La procédure d’adhésion à l’Union européenne

Le traité sur l’Union européenne pose une triple condition pour obtenir le statut de candidat : être un Etat, être “européen” (critère géographique qui reste relativement indéterminé) et respecter les valeurs de l’Union tout en s’engageant à les promouvoir.

Ce sont les Etats membres de l’UE qui attribuent à l’unanimité le statut de candidat à un pays, à la lumière des recommandations de la Commission européenne.

Avant d’adhérer à l’UE, plusieurs étapes doivent ainsi être franchies.

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Dépôt de candidature

En général, pour préparer le futur entrant à son adhésion, sa candidature est précédée d’un “accord d’association”, qui met en place une zone de libre-échange avec l’UE. Si la signature d’un tel accord ne garantit pas l’adhésion, cela reste un moyen pour l’Etat de commencer à intégrer dans son droit “l’acquis de l’Union européenne”, c’est-à-dire les règles de l’Union qu’il devra, à terme, entièrement adopter.

Statut de pays candidat

La demande d’adhésion est soumise par le pays aux Etats membres, qui saisissent la Commission européenne, appelée à rendre un avis. Une fois celui-ci rendu, le statut de pays candidat doit être accordé à l’unanimité par les pays de l’UE.

Le statut de pays candidat ne préjuge en rien de l’admission du pays dans l’Union.

Stratégie de pré-adhésion

Une fois le pays devenu candidat, une stratégie de pré-adhésion est mise en œuvre. Elle a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques de l’UE en lui offrant la possibilité de participer à des programmes européens et en lui accordant une aide financière. Ce soutien est destiné à aider ces pays à entreprendre les réformes politiques, économiques et institutionnelles nécessaires pour respecter les règles européennes.

Pour entrer dans l’UE, un pays doit notamment avoir une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union. Une aide lui est donc fournie pour soutenir la mise en œuvre de réformes économiques.

Ouverture des négociations d’adhésion

Un Etat qui souhaite intégrer l’Union doit satisfaire quatre conditions d’adhésion.

Le Conseil européen de Copenhague en décembre 1993 a consacré les trois critères suivants :

• Critère politique : institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, le respect des minorités et leur protection ;
• Critère économique : économie de marché viable et capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’Union ;
• Acquis de l’Union européenne : aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire.

Le quatrième critère a été précisé en 2006.

• Capacité d’intégration : capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l’intégration. Elle implique que l’adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles de l’Union, et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement. A la différence des autres, ce critère ne dépend donc pas du pays candidat à l’adhésion mais de l’UE.

Depuis le Conseil européen de Madrid, en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d’appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives, car s’il est important que la législation européenne soit transposée dans le droit national, il est tout aussi important, sinon plus, qu’elle soit effectivement mise en œuvre et appliquée au moyen de structures administratives et judiciaires appropriées.

Pour que les Etats membres décident de l’ouverture des négociations à l’unanimité, le critère politique (respect de la démocratie et des droits de l’homme) doit être rempli. Une fois les négociations d’adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l’application des autres critères de Copenhague et contrôle leur respect. Chaque candidat élabore sa position sur les 35 chapitres de l’acquis de l’Union européenne, comme base de négociation. 

Au cours des conférences bilatérales entre l’UE et le pays candidat, la Commission européenne veille à ce que l’acquis de l’Union européenne soit bien intégré par ce pays. Le rythme des négociations dépend du degré de préparation de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter et de la volonté politique des Etats membres ainsi que de celle des pays candidats à mettre en place les réformes attendues. C’est la raison pour laquelle il est difficile d’estimer à l’avance la durée des négociations avec chaque pays.

Pays candidats

Neuf pays sont actuellement candidats officiels, ce qui signifie que leur candidature a été reconnue par les Etats membres : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine. 

L’Albanie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine sont les sept pays officiellement candidats avec lesquels des négociations d’adhésion ont été ouvertes. La candidature de la Turquie est cependant “au point mort”, comme l’a résumé le Conseil en 2019, notamment en raison du recul de l’état de droit observé dans cet Etat depuis plusieurs années. 

Concernant la Bosnie-Herzégovine, les Etats membres ont donné leur feu vert à l’ouverture des négociations le 14 décembre 2023, en même temps que pour l’Ukraine et la Moldavie, à condition toutefois que le pays satisfasse 14 critères comprenant la démocratie et l’état de droit. 

Le Kosovo a quant à lui déposé sa candidature le 15 décembre 2022 et est considéré en tant que “candidat potentiel” par l’UE. 

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Signature du traité d’adhésion

Le résultat des négociations est incorporé dans un traité d’adhésion, soumis aux Etats membres pour approbation et au Parlement européen pour accord.

Adhésion à l’UE

Après sa signature par les Etats membres et les candidats concernés, le traité d’adhésion doit être ratifié par tous ces signataires (dans certains pays par référendum). L’adhésion devient effective à la date d’entrée en vigueur du traité. Le pays candidat devient alors un Etat membre.

Réforme de la procédure d’adhésion

En juin 2019, le Conseil de l’Union affirmait que l’élargissement “demeurait une politique essentielle de l’Union européenne”. Pendant des décennies, l’UE n’a en effet eu de cesse d’intégrer de nouveaux Etats membres. Cette dynamique s’est néanmoins ralentie ces dernières années, la Croatie étant le dernier Etat à avoir intégré l’UE en 2013. Depuis, pour la première fois de son histoire, l’UE a vécu le départ de l’un de ses Etats membres, le Royaume-Uni, le 31 janvier 2020. Un événement d’ampleur qui a contribué aux questionnements de Bruxelles sur les contours à donner à sa politique d’élargissement.

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Si le Conseil de l’Union de juin 2019 a rappelé l’importance de l’intégration de nouveaux membres, celui de novembre 2019 a également affirmé que “l’utilité d’examiner l’efficacité du processus des négociations d’adhésion a été communément admise”.

Le 25 mars 2020, le Conseil a approuvé une nouvelle méthodologie pour le processus d’intégration, après une proposition de la Commission européenne formulée le mois précédent. Impulsée par la France, cette réforme introduit notamment un principe de réversibilité. Ce qui signifie que des chapitres de négociations clos peuvent être rouverts si une régression dans les domaines concernés est constatée. Les 35 chapitres de négociation sont par ailleurs classés en six groupes thématiques pour plus de lisibilité : fondamentaux ; marché intérieur ; compétitivité et croissance inclusive ; programme environnemental et connectivité durable ; ressources, agriculture et cohésion ; relations extérieures. 

Les Etats avec lesquels les discussions d’adhésion ont été ouvertes depuis, comme l’Albanie et la Macédoine du Nord, se voient donc appliquer la procédure remaniée en 2020. Et bien que les négociations aient déjà été lancées avec la Serbie et le Monténégro, les deux pays ont accepté le principe de cette nouvelle méthodologie.