La construction européenne est-elle irréversible La Politique agricole commune au coeur de la construction européenne 60 ans du traité de Rome - Documentation française
Economie et monnaie

L'évolution des instruments de coordination budgétaire

évolution économie

Elle était l'une des conditions imposées par le traité de Maastricht pour l'adoption de la monnaie unique, mais l'harmonie budgétaire entre les Etats membres a définitivement disparu pendant la crise. Les récentes réformes visent à la rebâtir.

De Maastricht au pacte de stabilité et croissance

Durant les travaux de mise en place de l'union économique et monétaire (UEM) à partir de 1988, plusieurs principes de coordination budgétaire ont été établis. Ces règles, inscrites en 1992 dans le traité de Maastricht, concernent notamment le déficit budgétaire et l'endettement public. Il s'agit de deux des cinq critères des convergence, prévus par le traité : une limitation du déficit, qui doit être inférieur à 3% du PIB, et un plafonnement de l'endettement, qui ne doit pas dépasser 60% du PIB.

En juin 1997, alors que la zone euro est sur le point d'être mise en place, le Conseil européen adopte le pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont l'objectif est de réaffirmer plus fermement la discipline budgétaire nécessaire à l'harmonie de l'UEM. Même si la politique budgétaire demeure une compétence nationale (contrairement à la politique monétaire), elle est encadrée par le PSC, qui se compose de deux règlements : le 1466/97 et le 1467/97.

Le premier concerne le "volet préventif du pacte". Il prévoit notamment que les Etats membres présentent tous les ans un programme de stabilité (pour les participants à la zone euro) ou un programme de convergence (pour les autres Etats). Le deuxième règlement est le volet correctif du pacte. En cas de déficit excessif, le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations à l'Etat en question, puis, peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’Etat en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

L'introduction du semestre européen

La coordination budgétaire connait une nouvelle évolution suite à la crise économique qui frappe l'Europe à partir de 2008. Le semestre européen est introduit en janvier 2011. Il s'agit d'un nouvel outil de coordination et de surveillance budgétaire et économique : il correspond au premier semestre de l'année civile au cours duquel est mis l'accent sur la coordination européenne des politiques économiques nationales.

Le semestre européen commence par la publication en janvier de l'enquête annuelle de croissance par la Commission européenne. Le Conseil européen valide en mars les grandes orientations de politique économique, dont les Etats membres doivent tenir compte dans l'élaboration de leurs budgets nationaux. 

En avril, les 28 transmettent à la Commission leur programme de stabilité ou de convergence et leur programme de réformes. Fin mai, l'exécutif européen publie ses recommandations individuelles pour les Etats membres et, en juin, les comités du Conseil ECOFIN et EPSSCO préparent les recommandations du conseil en vue des réunion ECOFIN et EPSSCO de fin juin.

Le semestre européen se termine en juillet par l'adoption par le Conseil de l'Union européenne des recommandations individuelles pour les 28 Etats membres.

Le "two pack" et le "six pack"

Fin 2011, l'UE décide de renforcer le pacte de croissance et stabilité adopté en 1997. La crise de la dette a montré que la surveillance budgétaire des Etats membres n'est pas assez efficace et que la crédibilité de l'UEM est en danger. Les reformes présentées prennent le nom de two pack et six pack.

La première reforme, présentée,= en novembre 2011, est celle dite "two pack". Il s'agit de deux propositions de la Commission, entrée en vigueur en mai 2013, et qui visent à (1) s'assurer que les Etats membres intègrent les engagements pris au niveau européen au moment de l'adoption du budget national et à (2) organiser l'assistance financière en cas de difficulté financière d'un Etat.

Le "six pack", entré en vigueur le 13 décembre 2011, porte à la fois sur le volet préventif et correctif du PSC. Il prévoit notamment une meilleure prise en compte du critère de la dette, une quasi-automatisation des décisions prises en cas d'infraction des règles par un Etat membre et la mise en place de sanctions financières graduelles en cas d'absence de mesures suivies d'effet.

Le pacte budgétaire européen et le MES

Comment fonctionne le MES ?

Le MES peut acheter des obligations d’État (sur le marché primaire ou marché secondaire) et fournir des prêts. Pour pouvoir mener ces actions, il est nécessaire l'accord unanime des pays et l'Etat en question doit s'engager dans une politique d'assainissement des dépenses publiques.

Le "pare-feu permanent de la zone euro" ou le "FMI européen", comme l'a appelé la presse, sera financé par les Etats membres de la zone euro : la France à hauteur de 20% (140 milliards d'euros), derrière l'Allemagne (27%) mais devant l'Italie (18%), l'Espagne (12%) et les Pays-Bas (6%). 

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), ou pacte budgétaire européen, est un texte signé le 2 mars 2012 par les chefs d'État et de gouvernement, et entré en vigueur le 1er janvier 2013. Il s'agit d'un ensemble de dispositions qui viennent renforcer l'union économique et monétaire mais qui se concentrent particulièrement sur la zone euro.

L'origine du pacte budgétaire européen remonte au Conseil européen de novembre 2011. Lors de cette réunion deux pays (Royaume-Uni et République tchèque) ont décidé de ne pas signer le traité, qui a une nature différente du pacte de stabilité et croissance puisqu'il fait partie du droit de l'Union européenne et s'applique à tous les Etats membres.

Le traité veut mettre en place une "union budgétaire" plus approfondie, qui soit une réponse plus crédible à la crise de la dette européenne. Il prévoit notamment l'introduction d'une "règle d'or" budgétaire : c'est-à-dire un principe d'équilibre ou d'excédent des budgets des administrations publiques. En outre, il réaffirme le principe selon lequel la dette publique ne doit pas dépasser le plafond de 60% du PIB, et se réduire d'un vingtième par an dans le cas où elle dépasserait ce seuil. 

Le pacte budgétaire prévoit en outre la mise en place du mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 2012. Il s'agit d'un dispositif de gestion des crises financières de la zone euro, qui remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF). En effet, le FESF et le MESF étaient destinés à être temporaires, car privés de fondement juridique dans les traités de l'Union européenne. 

Le MES est, au contraire, une organisation intergouvernementale selon le droit international public et qui siège à Luxembourg (le président est l'Allemand Klaus Regling). Doté d'un capital autorisé de 700 milliards d'euros, le MES est en charge d'aider sous conditions les Etats en difficulté et de participer à des sauvetages de banques privées.