Conseil européen

Les Etats au cœur des décisions européennes

Chefs d'Etats et de gouvernement UE

L'Union européenne, supranationale ? C'est l'argument préféré des partis politiques europhobes, pour qui l'UE porte atteinte à la "souveraineté" de leur pays. Pourtant, au sein de l'Union, les Etats membres sont présents à toutes les étapes du processus décisionnel, de l'impulsion politique jusqu'au vote final des législations européennes.

Les conseils

Parmi les principales institutions de l'Union européenne, le Conseil de l'Union européenne rassemble les ministres des Etats membres et le Conseil européen leurs chefs d'Etats et de gouvernements. Ce sont donc tous les deux des organes intergouvernementaux.

Voici comment ils prennent leurs décisions :

Le Conseil de l'Union européenne

Chaque proposition législative de la Commission européenne arrive, après un vote du Parlement européen, sur la table de travail du Conseil de l'Union européenne.

Etude et vote de la proposition législative

Une fois que le Parlement européen a adopté un texte proposé par la Commission, c'est donc au tour du Conseil de l'Union européenne de l'étudier. Cette institution s'organise autour de 11 formations thématiques dans lesquelles se retrouvent les ministres des 28 Etats membres en charge de ces questions. La Commission européenne pourrait, par exemple, proposer une législation sur la réduction des émissions de polluants dans l'air. Un cas d'école sur lequel l'Union européenne a déjà pris des mesures, mais qui pourrait faire éventuellement l'objet d'une réforme, afin de réduire à nouveau les plafonds autorisés. Dans le cas de cette révision, ce sont donc les ministres de l'environnement qui se réunissent.

Lorsqu'un texte est adressé au Conseil pour une première lecture, ce sont d'abord les experts des groupes de travail et des comités (qui forment les "instances préparatoires du Conseil") qui effectuent les premières réflexions. Ces instances sont formées de fonctionnaires des institutions européennes ainsi que de représentants des Etats membres.

Ces travaux sont ensuite transférés aux Coreper I ou II (le I traite les questions techniques et le II les questions politiques), composés des représentants permanents nationaux adjoints auprès de l'UE et des ambassadeurs nationaux auprès de l'UE. Ils se rassemblent chaque semaine.

Le travail du Coreper, qui est en général parvenu à un compromis, est enfin transmis lors des réunions du Conseil des ministres qui prennent leur décision à la majorité qualifiée (chaque Etat membre a une voix pondérée en fonction de son poids démographique : l'Allemagne a une voix plus "lourde" que celle de Chypre par exemple) ou à l'unanimité en fonction du domaine de la proposition. Si le Conseil de l'Union européenne ne modifie pas la proposition du Parlement, le texte est adopté. S'il y apporte des modifications, le texte revient au Parlement européen pour une seconde lecture.

S'il ne parvient pas à se prononcer, la procédure reste néanmoins suspendue à sa décision. Certains textes restent ainsi plusieurs mois dans l'attente d'une position du Conseil, voire ne franchissent pas cette étape. A ce stade, le Conseil est donc l'institution qui a le dernier mot sur le texte.

Controverses

La question de la "comitologie" peut être matière à questionnements. Les groupes de travail et les comités, composés d'experts, fournissent en effet l'essentiel du travail. Les compromis sont par ailleurs trouvés la plupart du temps lors des Coreper. On peut alors remettre en question le pouvoir décisionnaire des ministres lors des Conseils. Ceux-ci sont cependant impliqués dans l'ensemble du processus de travail et ce sont eux, in fine, qui voteront le texte.  

La transparence du Conseil est également source de critiques. En effet, le Conseil est la seule des trois principales institutions européennes à ne pas avoir adhéré au registre de la transparence, qui recense les lobbys intervenant auprès de l'Union européenne. C'est donc la seule institution pour laquelle nous ne connaissons ni l'identité ni la fréquence des contacts qui influencent sa prise de décision.

A retenir :

  • Le Conseil de l'Union européenne est composé des ministres des Etats membres
  • Des groupes de travail et les Coreper travaillent en amont sur le texte législatif
  • Les décisions sont prises à l'unanimité ou à la majorité qualifiée. Au fur et à mesure des traités européens, de plus en plus de domaines ont été ouverts au vote à la majorité qualifiée, l'unanimité pouvant parfois être un frein pour l'adoption des textes.

Le Conseil européen

Le Conseil européen, constitué des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres, donne les impulsions politiques générales de l'Union européenne. Il définit les orientations et les priorités politiques générales. Il possède également des attributions spéciales dans le domaine de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), pour laquelle il identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales.

Preuve de sa nécessité et de son poids dans les décisions de l'Union européenne, le Conseil est une institution qui a été inscrite dans les traités, en 2009, a posteriori de sa création dans les faits.

Les décisions y sont prises à l'unanimité ou au consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. En ce qui concerne les émissions polluantes par exemple, le Conseil européen peut ainsi jouer un rôle avant même le début du processus législatif, en réaffirmant sa volonté de revoir à la hausse les exigences. Il aurait alors chargé la Commission de prendre à cette fin toutes les décisions et les mesures utiles et nécessaires à l'atteinte de ces objectifs.

A retenir :

  • Le Conseil européen est souvent à l'origine des orientations choisies par la Commission européenne, même s'il n'a pas l'initiative législative.
  • Le Conseil européen est une institution intergouvernementale : ce sont les Etats membres qui prennent directement les décisions.

Les Etats membres et le couple franco-allemand

Emmanuel Macron Angela Merkel, c Bundesregierung

A côté des institutions européennes, d'autres acteurs possèdent une réelle influence dans la prise de décision. Parmi ceux-là, les Etats membres jouent un rôle crucial, et en particulier la France et l'Allemagne, couple emblématique des décisions européennes.

Voici comment les Etats membres et le couple franco-allemand s'intègrent dans le processus décisionnel de l'Union européenne.

Les Etats Membres

Les gouvernements des Etats membres participent à tous les niveaux : en premier lieu au Conseil européen et au Conseil de l'Union européenne, mais aussi au COREPER et aux différents comités et groupes de travail. Chaque Etat possède également sa représentation permanente auprès de l'Union européenne.

Au niveau national, les gouvernements définissent les grandes lignes politiques européennes des Etats Membres. En France, le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), placé sous l'autorité du Premier ministre, est quant à lui chargé de la coordination interministérielle de la position des autorités françaises sur les questions européennes.

Les parlements nationaux des Etats membres jouent également un rôle dans le processus de décision : ils vérifient le principe de subsidiarité, participent aux procédures de révision des traités en amont et en aval avec leur ratification. Ils peuvent aussi décider d'accepter ou de bloquer l'adhésion d'un nouveau membre. Pour les traités commerciaux internationaux de "nouvelle génération" (de type CETA ou TTIP), les parlements nationaux doivent là aussi donner leur accord.

La Commission européenne consulte par ailleurs des représentants nationaux dans la phase d'élaboration de la proposition, puis envoie celle-ci au Sénat et à l'Assemblée nationale (pour la France). Les commissions parlementaires des affaires européennes publient alors leurs avis. Alors que la proposition est discutée au Parlement européen, les partis politiques nationaux indiquent aux députés européens leur position sur le texte. Une fois parvenue au Conseil de l'Union européenne, les ministres, représentants permanents et fonctionnaires et experts nationaux s'expriment sur le texte et donnent leurs indications pour la stratégie à adopter au niveau européen.

Contre l'idée reçue selon laquelle "tout se décide à Bruxelles", une législation européenne est construite par un grand nombre d'acteurs.

A retenir :

  • Les Etats membres sont présents, sous différentes formes, à tous les niveaux du processus décisionnel. Affirmer que l'Union européenne leur imposerait ses choix est donc faux.

Le couple franco-allemand

La France et l'Allemagne ont un poids important dans la définition des politiques européennes. Historique bien sûr, la réconciliation des deux pays étant à l'origine du projet européen. Mais également démographique, économique et politique.

Ils sont respectivement les 1ère et 3ème économies européennes. Les deux pays se complètent : alors que l'Allemagne est aujourd'hui le leader économique de l'UE, la France reste le pays moteur de l'Union en matière de diplomatie et de défense. Il le sera encore plus après le Brexit, devenant le seul pays membre de l'Union également membre du Conseil de sécurité de l'ONU.

A eux deux, la France et l'Allemagne influencent stratégiquement une grande partie de l'Union européenne. Il arrive en effet fréquemment que les pays d'Europe centrale et orientale s'appuient sur les positions allemandes lors des décisions au Conseil, tandis que les pays d'Europe du Sud seront plus sensibles aux choix français. Ce sont également deux des pays qui possèdent la meilleure pondération (29 sur 352 chacun) lors du vote par majorité qualifiée au Conseil. Si les deux pays s'entendent en amont d'une décision, ils peuvent alors être confiants sur le fait que leur décision sera suivie.

Par ailleurs, ces deux pays possèdent également le plus grand nombre de députés au Parlement européen (96 pour l'Allemagne et 74 pour la France, sur un total de 751).

Signe d'un réel réflexe franco-allemand, au lendemain de l'élection de Donald Trump, les deux pays se sont retrouvés afin d'organiser les évolutions de l'Europe souhaitées pour faire face au nouveau président des Etats-Unis. Après l'élection d'Emmanuel Macron en France, ils ont également annoncé un sommet franco-allemand pour la refondation de l'Euro.

A retenir :

  • Le couple franco-allemand possède un poids considérable. Lorsque les deux Etats sont en désaccord, le processus est généralement bloqué. Cela démontre l'importance des jeux et des influences politiques dans la prise de décision de l'Union européenne.