Mois de l'Europe 2017 - Dossier spécial
Commission européenne

Comment la Commission européenne prend-elle ses décisions ?

Commission européenne

Souvent amalgamée à l'Union européenne dans son intégralité, la Commission européenne est parfois accusée d'imposer ses directives aux Etats. Pour certains citoyens, médias et responsables politiques, "Bruxelles" déciderait ainsi de tout… une idée largement répandue, et pourtant totalement inexacte. Petit rappel de ce que peut et ne peut pas faire l'exécutif européen.

"Il y a une culture française qui consiste à pointer Bruxelles du doigt lorsque tout va mal", soutenait Danielle Auroi, présidente de la Commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale au Monde, en 2014. De fait, la moitié de la population française ne fait pas confiance à la Commission européenne, selon le dernier sondage Eurobaromètre. Une tendance qu'entretiennent, volontairement ou non, certains médias ou articles lorsque la Commission y est décrite comme l'unique responsable des (mauvaises) décisions européennes. Or la réalité est bien plus complexe.

Voici comment, la plupart du temps, la Commission européenne prend ses décisions.

En amont de la proposition

Tout débute souvent avec un programme d'action que le président de la Commission établit lorsqu'il est élu, pour une période de 5 ans. Tous les ans, sur la base de cet agenda et en fonction des nouvelles priorités, un "programme de travail" est également adopté. Pour chaque politique, une stratégie spécifique est également élaborée.

Imaginons que la Commission européenne ait, par exemple, l'intention de réduire les émissions de polluants dans l'air. Un cas d'école sur lequel l'Union européenne a déjà pris des mesures, mais qui pourrait faire éventuellement l'objet d'une réforme, afin de réduire à nouveau les plafonds autorisés. Dans ce cas, la proposition de la Commission suit un programme d'action spécifique à l'environnement, qui propose une vision à long terme et des objectifs prioritaires précis.

La Commission a donc le plus souvent des objectifs à moyen et à court termes, qui s'inscrivent dans une stratégie à plus long terme. Les textes et les propositions qu'elle soumet sont rarement le fruit d'une décision inopinée ou d'une seule personne. D'autant plus que la plupart du temps, les agendas à long terme et les nouveaux objectifs sont impulsés en amont lors des sommets européens rassemblant les chefs d'Etat et de gouvernement des pays membres, ou bien à l'occasion de grands sommets internationaux. Concernant la qualité de l'air, l'Union européenne s'efforce ainsi de traduire la convention de Minamata sur le mercure ou encore la version révisée du protocole de Göteborg.

Des projets peuvent également être proposés à la Commission par le Parlement européen ou même les citoyens de l'UE (dans le cas de l'Initiative citoyenne européenne). Dans ce cas, la Commission est souvent tenue de répondre à ces demandes en lançant une initiative sur le sujet.

Dans notre exemple, une proposition de directive est élaborée au sein de la direction générale (DG) de l'action pour le climat et l'énergie. Plus précisément, c'est un groupe de travail parmi les 32 500 fonctionnaires de 28 nationalités différentes de la Commission qui élabore la proposition. Mais cette équipe ne travaille pas seule sur ce texte : celui-ci fait en effet des allers-retours entre les différentes DG (il y a au total 43 DG et services) afin de s'assurer que le texte est cohérent avec les autres politiques menées parallèlement. Au sommet, le directeur général ainsi que le ou les commissaires responsables de l'environnement (dont le président de la Commission européenne) suivent le projet de près.

Pendant la phase de préparation, la Commission mène également des études et des consultations, afin de parvenir à la meilleure proposition possible et, déjà, à un compromis. Elle consulte les différentes agences et comités de l'UE, qui rendent des avis non contraignants, mais aussi la société civile et les pouvoirs publics nationaux, par voie de consultations publiques ou de rencontres avec des professionnels dans le cadre de groupes de travail ou de réunions informelles. Les Etats membres, notamment par l'intermédiaire des Parlements nationaux, peuvent déjà transmettre leurs positions à ce stade.

Le vote de la proposition

Une fois le texte prêt, le collège des Commissaires vote à la majorité la proposition finale, par voie orale ou écrite. Le texte est alors envoyé au Parlement européen et au Conseil de l'UE.

La Commission n'a dès lors plus son mot à dire. Elle n'intervient plus, si besoin, qu'au moment du trilogue, si le Parlement européen et le Conseil ne trouvent pas de terrain d'entente, pour tenter d'élaborer un compromis. S'il n'y a toujours pas d'accord, alors la proposition est rejetée, quelle que soit la position de la Commission européenne.

Après l'adoption de la proposition

Si la proposition est adoptée par le Parlement européen et le Conseil, en première lecture ou à l'issue du trilogue, alors la Commission peut de nouveau intervenir dans le cadre des actes délégués ou des actes d'exécution. Dans le cas de la directive sur les émissions polluantes, elle peut par exemple décider de réduire ce plafond sur certaines zones préalablement identifiées (ce serait un acte délégué), si cela n'entre pas en contradiction avec les objectifs du texte. Elle peut également décider de créer un office de contrôle pour la qualité de l'air, afin d'assurer l'application uniforme de la législation dans tous les pays de l'Union (ce serait alors un acte d'exécution).

La Commission n'a cependant pas tout à fait les mains libres : le Parlement et le Conseil de l'UE peuvent toujours mettre leur veto ou annuler des actes délégués ou d'exécutions pris par la Commission s'ils estiment qu'ils sont contraires aux traités ou au texte législatif de base.

Dans tous les cas, lorsqu'une proposition, un acte délégué ou d'exécution sont adoptés, les Etats membres ou les citoyens européens peuvent les contester devant la Cour de justice de l'Union européenne, s'ils pensent qu'ils vont l'encontre des traités.

Les autres pouvoirs de la Commission européenne

La Commission européenne possède le pouvoir d'initiative législative, dans la limite des compétences de l'Union européenne. Cette compétence est cependant limitée : certains domaines, comme l'Union économique et monétaire (UEM), la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ou la Justice et les affaires intérieures, en sont exclus (la Commission européenne ne peut pas proposer de texte sur ces questions).

La Commission exerce également des fonctions d'exécution, notamment pour le budget et les mesures liées à la concurrence. Elle finance et gère de nombreux programmes, dans des domaines aussi divers que l'audiovisuel, la santé, l'aide humanitaire…  

Le commerce international est une compétence exclusive de l'Union européenne. En conséquence, les Etats membres lui ont, en théorie, cédé leur souveraineté dans ce domaine. La Commission traite alors en leur nom toutes les questions liées au commerce. Cela concerne notamment les négociations sur les accords commerciaux internationaux, comme les accords dits "de nouvelle génération" : le CETA ou le TTIP. Ce pouvoir n'est cependant, une fois de plus, pas total et exclusif. Comme l'indique une décision de la CJUE du 16 mai, le Parlement européen et les parlements nationaux doivent valider ces accords commerciaux pour qu'ils puissent être adoptés.

A retenir :

  • La Commission possède le monopole de l'initiative législative, mais la plupart des textes proposés sont issus de suggestions ou propositions d'autres acteurs.
  • La Commission est hiérarchisée : les commissaires et le président de la Commission prennent la décision de proposer un texte législatif, mais ils ne sont pas les seuls à l'élaborer.
  • Lors de l'élaboration d'un texte, la Commission consulte de nombreux acteurs, y compris les agences et comités européens, les Etats membres et la société civile.
  • La Commission européenne ne vote pas les textes législatifs.

 


Le cas du dialogue social

Outre les politiques citées plus haut pour lesquelles la Commission n'a pas l'initiative (euro, politique étrangères, affaires intérieures et justice), il en existe une pour laquelle la Commission n'a pas le monopole de l'initiative : la politique sociale. Un domaine sur lequel l'Union européenne a peu de pouvoirs, les Etats membres ayant conservé l'essentiel de leur souveraineté. Dans ce cas, le dialogue social est préféré au processus législatif traditionnel. Celui-ci fait intervenir des partenaires sociaux jugés représentatifs, avec d'un côté les organisations professionnelles et de l'autre les syndicats. "Le dialogue social remplace le rôle classique de la Commission", souligne ainsi Liliane Volozinskis, membre de l'un des partenaires sociaux : l'UEAPME. En effet, "la Commission européenne, avant toute initiative, dans un certain nombre de domaines, a l'obligation de consulter les partenaires sociaux. S'ils souhaitent entamer une négociation, la Commission devra suspendre toute initiative dans ce domaine pour une période de 9 mois." A l'issue de cette négociation, les partenaires sociaux peuvent conclure un accord. S'ils y parviennent, la Commission ne pourra pas le modifier. Il sera directement transmis au Parlement européen qui l'adoptera ou le rejettera. Le rôle de la Commission est d'autant plus supplanté que les partenaires sociaux peuvent eux-mêmes être à l'initiative d'une négociation sur un sujet qui entre dans leur compétence.