Sommaire

• La prise de décision européenne
• Le processus de décision : infographie

Les décisions prises dans le cadre de l'Union européenne le sont principalement selon la procédure législative ordinaire (PLO).

Introduite par le Traité de Maastricht sous le terme désormais caduc de "codécision", la "procédure législative ordinaire" (art. 294 TFUE) est aujourd’hui le mode décisionnel le plus courant pour adopter la législation de l'UE, d'autant plus qu'avec le traité de Lisbonne une quarantaine de nouveaux domaines sont passés à la PLO.

Basée sur l’équilibre du triangle institutionnel, la PLO prévoit le monopole du droit d’initiative de la Commission, le recours général au vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil de l'Union européenne et la participation du Parlement dans la procédure législative, en tant que co-législateur.

Les évolutions du processus décisionnel

Le processus décisionnel dans l'UE

Pour mieux comprendre et visualiser la façon dont l'Union européenne prend des décisions, retrouvez notre infographie sur ce thème.
A partir d'une situation concrète, l'animation vous permettra de suivre les différentes étapes qui mènent à l'adoption d'un texte européen.

Voir l'infographieAu début de l’histoire des Communautés, deux institutions jouent les premiers rôles : la Commission, seule habilitée à faire des propositions législatives ; le Conseil de l’UE, qui se prononce sur ces propositions, soit à l’unanimité, soit à la majorité qualifiée et reste alors la seule instance de décision. Le Parlement est longtemps demeuré une simple assemblée consultative. Au fil des décennies, ce système a connu deux évolutions majeures :

• L’extension du vote à la majorité qualifiée
  
  

Certains Etats membres ont longtemps refusé le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée car ils refusaient d’être mis en minorité dans de nombreux domaines. L’Acte unique européen a contribué à lever ce blocage en organisant le passage à la majorité qualifiée pour une grande partie des décisions liées au marché intérieur. Les traités suivants ont poursuivi sur cette voie en augmentant le nombre des politiques pour lesquelles la majorité qualifiée est requise. Toutefois, certains domaines jugés très sensibles restent régis par l’unanimité (comme la fiscalité).

• L’émergence du Parlement européen
  
  

Depuis l’Acte unique européen, le rôle du Parlement européen dans le processus législatif communautaire va grandissant. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes communautaires via la procédure législative ordinaire (PLO), appelée avant le traité de Lisbonne procédure de co-décision.

En tout état de cause, la Commission conserve un droit d’initiative exclusif dans le domaine européen.

La procédure législative ordinaire

C’est la manière la plus courante de voter les textes législatifs au sein de l'Union européenne. Elle s’applique désormais à presque toutes les politiques où le Conseil vote à la majorité qualifiée à tel point que l’usage s’est répandu de parler de "co-législateur" (à l’exception de la politique agricole et de la politique commerciale).  

La procédure se déroule de la façon suivante :

• La Commission européenne présente une proposition législative
  
  

• Le Parlement européen se prononce en première lecture

Le Parlement donne son avis sur la proposition, à la majorité simple, sur la base d’un rapport préparé par l’une de ses commissions parlementaires. La Commission européenne peut modifier sa proposition pour tenir compte des amendements des parlementaires.

• Le Conseil de l’UE se prononce en première lecture

Si le Conseil approuve tous les amendements du Parlement, ou si le Parlement n’a proposé aucun amendement, l’acte peut être adopté. Sinon, le Conseil adopte une "position commune" à la majorité qualifiée. La Commission se prononce sur cette position commune.

• Le Parlement européen se prononce en deuxième lecture

Soit : le Parlement accepte la position commune du Conseil et l’acte est réputé adopté ; le Parlement apporte des amendements à la position commune, qui retourne alors vers le Conseil ; le Parlement rejette la position commune et la proposition n’est pas adoptée.

• Le Conseil de l’UE se prononce en deuxième lecture

Le Conseil se prononce sur les amendements du Parlement, qui ont au préalable fait l’objet d’un avis de la Commission. S’il les approuve à la majorité qualifiée, l’acte est adopté ; sinon, le comité de conciliation est convoqué, dans un délai de 6 semaines.

• En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation

Procédure de consultation

Lorsqu'il est consulté par le Conseil, le Parlement européen peut, grâce à cette procédure, donner son avis sur un texte. Cependant, cet avis ne lie pas le Conseil, qui peut choisir de le suivre ou pas. En fonction du domaine, la consultation du Parlement est obligatoire ou facultative.
Le comité de conciliation réunit des membres du Conseil et du Parlement, en présence de la Commission, qui joue un rôle de médiateur. S’il parvient à un compromis, l’acte est soumis au Parlement et au Conseil pour approbation. Si dans un délai de six semaines après sa convocation le comité n'approuve pas de projet commun, l'acte est abandonné.

Un acte est adopté lorsque le Conseil et le Parlement l’ont accepté dans les mêmes termes. Il entre en vigueur à sa parution au Journal officiel de l’Union européenne. S’il s’agit d’un règlement il s’applique directement. Si c’est une directive, les Etats membres disposent d’un délai pour la transposer dans leur droit national. En fonction des domaines, le Comité des régions et le Comité économique et social européen doivent être consultés et donner leur avis sur la proposition législative.

Les autres procédures (procédure législatives spéciales)

Le Parlement européen participe à l’élaboration des actes législatifs européens à des degrés divers, en fonction de la base juridique pertinente pour chacun de ces actes. Son rôle a progressivement évolué d’une participation exclusivement consultative à une codécision sur pied d’égalité avec le Conseil.

Cependant, certains domaines échappent à la procédure législative ordinaire. Ils sont régis par d'autres types de procédures législatives dites "spéciales". Dans le cas par exemple de l'adhésion de nouveaux Etats membres, de la politique fiscale ou de la conclusion d'accords internationaux, le Conseil légifère seul, le rôle du Parlement étant limité à la consultation ou l'approbation.

Le pouvoir législatif du Parlement européen s'exerce ainsi selon deux autres modes, différents en fonction de la nature de la proposition en question :

• consultation : il donne un avis consultatif (par exemple en matière de fiscalité), non contraignant juridiquement
  
  

• approbation : cela correspond à un droit de veto, c'est à dire que le Parlement approuve ou désapprouve sans pouvoir formuler d'amendements (par exemple sur la conclusion d'un accord international)
  
  

A l'inverse, le Parlement légifère seul (après avis ou approbation de la Commission et approbation du Conseil) dans plusieurs domaines liés au statut des députés européens ou du médiateur.

La fusion des piliers opérée par le traité de Lisbonne n'a pas remis en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l'Union. Le processus de décision reste en effet largement intergouvernemental.

Le rôle premier revient au Conseil européen, chargé d'identifier les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union.

Le droit d'initiative revient aux Etats membres et au haut représentant pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, seul ou avec le soutien de la Commission européenne.

C'est le Conseil qui prend les décisions, décisions qu'il vote quasi exclusivement à l'unanimité.

Le Parlement européen est informé, voire consulté sur les choix fondamentaux.

Le traité de Lisbonne introduit par ailleurs une clause passerelle spécifique prévoyant que le Conseil européen peut décider à l'unanimité d'étendre le champ de la majorité qualifiée à la PESC.

Mise à jour : 29/08/11