Sommaire

• Le Haut représentant pour les affaires étrangères
• Le service européen pour l'action extérieure

Entré en vigueur le 1er décembre 2009, le traité de Lisbonne renforce le rôle de l'Union européenne sur la scène internationale en lui conférant la personnalité juridique et en fusionnant les trois anciens 'piliers' que constituaient les Communautés européennes.

En cela, le traité répond à une attente des citoyens européens qui, selon un Eurobaromètre de juin 2007, sont 67 % à souhaiter une politique étrangère commune. Mais l'affirmation de cette puissance internationale est difficile, l'Union restant avant tout la somme des Etats qui la composent.

Si en matière de Politique extérieure et de sécurité commune (PESC), le traité de Lisbonne reprend pour l'essentiel les dispositions prévues par le projet de Constitution européenne rejeté, rappelons-le, en 2005, il innove en ce qui concerne les organes qui vont la représenter.

En effet, il prévoit la création d'un haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (qui remplace le ministre des affaires étrangères prévu par le projet de Constitution) et d'un service européen pour l'action extérieure.

Prévu dès le projet de Constitution européenne, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité devait initialement être un "ministre européen des affaires étrangères".

Or, à l'époque, l'intitulé de ce poste a été à l'origine de nombreux débats. En effet, certains Etats membres, au premier rang desquels le Royaume-Uni, refusaient cette dénomination trop empreinte à leur goût de supranationalité. Le terme de haut représentant a donc été préféré à celui de ministre dans le traité de Lisbonne, qui a également renoncé à la mention d'une "diplomatie européenne".

Catherine Ashton

Peu connue du grand public, même en Grande Bretagne, c'est la Britannique Catherine Ashton qui a été nommée le 19 novembre 2009 au poste de haut représentant pour un mandat de 5 ans. Elle est la première à occuper ce poste. Membre du Parti travailliste, elle avait été nommée Commissaire européenne au Commerce en 2008 pour remplacer Peter Mandelson.

Voir sa biographie

La création par le traité de Lisbonne d'un haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a pour premier objectif de rendre plus cohérente l'action de l'Union européenne sur la scène internationale dans ce domaine.

C'est pourquoi ce nouveau poste fusionne les fonctions de diplomatie politique jusqu'alors tenues par le Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne et Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) M. Solana, et celles de diplomatie "économique" tenues par le commissaire chargée des relations extérieures.

Cette nouvelle figure dans les institutions européennes contribuera ainsi à mettre les moyens économiques de l'Union au service de ses ambitions politiques.

Le haut représentant a donc une 'triple casquette' : il préside le Conseil des ministres européens des Affaires étrangères (en lieu et place de la Présidence tournante qui demeure), il remplace le Haut Représentant pour la PESC et assure le rôle de vice-président de la Commission européenne en charge des Relations extérieures.

Du fait de la transversalité de ses fonctions, le rattachement du haut représentant à une institution européenne existante a posé question. Catherine Ashton semble avoir tranché le problème en s'installant au Berlaymont, siège de la Commission européenne.

Les fonctions du haut représentant de l'Union sont définies aux articles 18 et 27 du traité sur l'Union européenne (TUE) selon lesquels, le Haut représentant :

• conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union ;
  
  
• contribue par ses propositions à l'élaboration de cette politique et l'exécute en tant que mandataire du Conseil, et assure la mise en oeuvre des décisions adoptées dans ce domaine ;
  
  
• préside le Conseil des affaires étrangères ;
  
  
• est l'un des vice-présidents de la Commission. Il veille à la cohérence de l'action extérieure l'Union. Il est chargé, au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union ;
  
  
• représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, conduit au nom de l'Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales ;
  
  
• exerce son autorité sur le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et sur les délégations de l'Union dans les pays tiers et auprès des organisations internationales.
  
  

Le haut représentant de l'Union est nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen, avec l'accord du président de la Commission (article 18 TUE). Le Conseil peut mettre fin à son mandat selon la même procédure.

Le haut représentant est soumis, en même temps que le collège de la Commission européenne, à un vote d'approbation du Parlement européen pour un mandat de 5 ans. 

En raison d'un calendrier particulier dû à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, Catherine Ashton, premier haut représentant de l'Union, a été exceptionnellement auditionnée par les eurodéputés un mois avant les nouveaux commissaires désignés.

Ses pouvoirs

Le haut représentant pour la PESC

Le poste de Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune a été créé en 1999 (traité d'Amsterdam). Javier Solana exerçait la fonction de haut représentant de l'UE pour la PESC de 1999 à 2009. Il assistait le Conseil pour les questions relevant de la politique étrangère, en contribuant à la formulation, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions de politique. Il agissait au nom du Conseil pour ce qui est de conduire le dialogue politique avec les tiers. La présidence tournante semestrielle était chargée de présider le Conseil "Relations extérieures", de représenter l'Union dans le domaine de la PESC, de mettre en oeuvre les décisions prises et d'exprimer la position de l'UE au niveau international.

Le haut représentant dispose de différents moyens pour agir.

Ainsi, selon l'article 30 TUE, il peut, avec le soutien de la Commission, ou seul, saisir le Conseil de toute question relevant de la politique étrangère et de sécurité commune et soumettre des initiatives ou des propositions au Conseil.

Dans l'exercice de sa mission, le haut représentant est épaulé par un "service européen pour l'action extérieure" composé de fonctionnaires originaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et de la Commission, et de diplomates nationaux détachés, selon l'article 27 TUE.

Le haut représentant travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États membres. Il peut également s'appuyer sur les représentants de la Commission à l'étranger qui exercent leur mission sous son autorité.

Un comité politique et de sécurité suit également la situation internationale dans les domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. Il contribue à la définition des politiques en émettant des avis à l'intention du Conseil ou du haut représentant.

Il surveille également la mise en œuvre des politiques convenues, sans préjudice des attributions du haut représentant. Il exerce enfin, sous la responsabilité du Conseil et du haut représentant, le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise (article 38 TUE).

De plus le Conseil peut, sur proposition du haut représentant, nommer un représentant spécial auquel est conféré un mandat en liaison avec des questions politiques particulières. Il exerce alors son mandat sous l'autorité du haut représentant (article 33 TUE).

Le financement des missions du haut représentant revêt quelques particularités. Elles sont financées par le budget de l'UE sauf cas particulliers.

En effet, les activités concernant des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ne sont pas à la charge du budget de l'Union. Elles sont financées par un fonds de lancement, constitué de contributions des États membres.

Lorsque la mission envisagée ne peut être mise à la charge du budget de l'Union, ce n'est que sur autorisation du Conseil que le haut représentant peut utiliser ce fonds. Par ailleurs, il doit faire rapport au Conseil sur l'exécution de ce mandat (article 41 TUE).

Ses responsabilités

Le haut représentant doit rendre compte de ses actes devant le Conseil européen (article 15 TUE) ainsi que devant le Président de la Commission européenne  et le Parlement européen (article 17 TUE).

Il peut également présenter sa démission, si le président de la Commission le lui demande (article 17.6.c TUE). Le haut représentant dépend du Conseil Européen qui peut le démettre.

En tant que Commissaire, le Haut Représentant est soumis au principe de collégialité de la Commission : il doit s'assurer du soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence, car il est un membre de la Commission.

Il est également soumis à ce titre au vote d'investiture du Parlement Européen et perd sa fonction de Commissaire en cas de vote d'une motion de censure.

Par ailleurs, il consulte régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune. Il le tient informé de l'évolution de ces politiques. Il veille à ce que les vues du Parlement européen soient prises en considération.

De son côté, le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations à l'intention du Haut Représentant.

Deux fois par an, un débat a lieu sur les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune (article 36 TUE).

Sources

F.X. Priollaud et D. Siritzky : Le Traité de Lisbonne, La Documentation française, Paris, 2008

Traité de Lisbonne - Commission européenne

Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité / Service européen d'action extérieure [pdf] - Secrétariat générale du Conseil de l'Union européenne

Relations extérieures - Commission européenne

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L'action extérieure de l'UE

Le traité de Lisbonne

Biographie de Catherine Ashton

Mise à jour : 01/02/10