Dès le début des années 1960, l'Union européenne mène des actions d'aide humanitaire, que ce soit à travers les activités de ses Etats membres ou via la politique de développement menée par la Commission européenne.

Cette action s'intensifie dans les années 1970, avec la multiplication des conflits internes notamment en Afrique, et s'amplifie de nouveau dans les années 1980. Mais c'est en 1992 qu'est créé le service d'aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO).

Ce service est régi par un règlement du Conseil du 20 juin 1996, qui prévoit que le mandat d'ECHO est de porter assistance et secours d'urgence aux victimes de catastrophes naturelles ou de conflits en dehors de l'Union européenne, sans distinction de race, de religion ou d'opinion politique (principes du droit humanitaire que l'on retrouve désormais à l'article 214 § 2 TUE).

Mais consciente du caractère changeant des conflits (plus de de guerres civiles menées par des forces irrégulières), et de la multiplication des catastrophes naturelles, l'Union européenne souhaite s'inscrire dans l'effort de réforme international, mené par les Nations unies, qui vise à rendre l'effort humanitaire global plus efficace.

Ainsi, en 2006, la Commission européenne a lancé une grande consultation publique étendue aux États membres et aux organisations humanitaires, en vue d'adopter un texte concret sur l'aide humanitaire qui traiterait des questions principales rencontrées tant par les donateurs que par les organisations spécialisées.

Le résultat de ce processus s'est concrétisé sous la forme d'une déclaration conjointe intitulée "Le Consensus Européen sur l'Aide Humanitaire", signée en décembre 2007 par les trois institutions européennes (Conseil, Parlement et Commission). Cette déclaration affirme les valeurs, les principes de base et l'étendue politique de l'aide humanitaire européenne, et renforce la capacité de l'UE à aider les gens qui souffrent dans les zones de crise à travers le globe.

Historiquement, l'aide humanitaire de l'Europe, par son histoire coloniale, vise principalement l'Afrique (corne de l'Afrique, région des Grands Lacs, Afrique occidentale et australe), mais également l'Afghanistan, l'Irak, les territoires palestiniens et la Tchétchénie.

Mais l'Union européenne réagit également très promptement dans des cas d'urgence comme se fut le cas lors du tsunami en décembre 2004. Elle a alors accordé 473 millions d'euros aux pays d'Asie du Sud touchés par la catastrophe.

En 2010, pour faire face au séisme et à l'épidémie de choléra en Haïti, la Commission européenne a mobilisé 130 millions d'euros. En 2011, le budget s'élève à 33 millions d'euros en faveur d'un nombre estimé de 3 millions de bénéficiaires.

L'aide humanitaire de l'Union européenne est désormais régie par l'article 214 du traité de Lisbonne (TUE). Cet article reprend dans son paragraphe 2 les principes de droit humanitaire sur lesquels est fondée l'action de l'Union.



Il s'agit de :

• l'humanité : toute personne doit être traitée humainement en toute circonstance, une attention particulière devant être accordée aux personnes les plus vulnérables de la population. La dignité de toutes les victimes doit être respectée et protégé.
  
  
• l'impartialité ou non-discrimination : l’aide humanitaire doit être fournie sur la seule base des besoins, sans discrimination entre les populations touchées ou au sein de celles-ci.
  
  
• l'indépendance : les objectifs humanitaires sont indépendants d’objectifs politiques, économiques ou militaires: le seul but est de soulager et de prévenir les souffrances des victimes des crises humanitaires.
  
  
• la neutralité : L’aide humanitaire ne doit pas favoriser une partie plutôt qu’une autre dans un conflit armé ou dans tout autre différend.

Stratégie opérationnelle 2011

Afin de mettre en oeuvre les principes humanitaires sur lesquels elle base son action, la Commission européenne s'est engagée à produire chaque année un document stratégique permettant de programmer et à coordonner les activités de manière efficace et appropriée, en adoptant une approche impartiale basée sur les besoins.

Découvrez la stratégie 2011 [pdf]

Sur cette base et dans le cadre de son mandat humanitaire, la Commission, à travers ECHO, a pour mission de :

• de sauver et préserver des vies dans les situations d’urgence et de post-urgence immédiate et à l’occasion de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ;
  
  
• d’apporter l’assistance et le secours nécessaires aux populations affectées par des crises plus durables telles que les guerres civiles ;
  
  
• de contribuer au financement de l’acheminement de l’aide en travaillant de façon à garantir que l’aide soit accessible à ceux à qui elle est destinée ;
  
  
• d’aider les réfugiés ou les populations déplacées là où elles ont trouvé asile et de les aider à se réinstaller dans leur pays ou lieu d’origine ;
  
  
• de développer les travaux de réhabilitation et de reconstruction afin d’aider les victimes à regagner un niveau minimum d’autosuffisance en tenant compte des objectifs de développement à long terme, le cas échéant ;
  
  
• de garantir une préparation aux risques de catastrophes naturelles, en particulier en utilisant un système d'alerte rapide et en finançant des projets de prévention des catastrophes dans les régions à haut risque.

La Commission n'agit cependant pas directement sur le terrain mais à travers des actions de financement qu'elle met en oeuvre via des partenaires (voir Fonctionnement). Au-delà de ses activités de financement, elle a également pour but de :

• surveiller régulièrement les projets humanitaires et favoriser la coordination entre ses partenaires ;
  
  
• encourager les mesures de préparation aux catastrophes par des spécialistes formés, les coordonner, renforcer les institutions locales et soutenir les micro projets pilotes ;
  
  
• soutenir des programmes de formation dans le domaine humanitaire et apporter une assistance technique à ses partenaires ;
  
  
• sensibiliser le public aux questions humanitaires, aussi bien en Europe qu’ailleurs ;
  
  
• évaluer en permanence l’impact et l’efficacité de ses opérations de façon à faire le meilleur usage possible de l’argent des contribuables européens.

La Direction générale ECHO est un service relativement léger par rapport aux autres directions de la Commission européenne. Eu égard à son objet, elle bénéficie également d’un certain nombre de mesures dérogatoires au règlement financier de la Commission, lui permettant de mobiliser des financements plus rapidement que les autres DG.

ECHO n'intervient pas directement sur le terrain. Son assistance est essentiellement distribuée et mise en œuvre par ses partenaires.

ECHO travaille donc avec environ 200 organisations non gouvernementales, agences des Nations unies et organisations internationales telles que le Comité international de la Croix-rouge et la Fédération Internationale de la Croix-rouge et du Croissant rouge.

Le Corps volontaire européen d'aide humanitaire

Dans son article 214 § 5 le traité de Lisbonne prévoit la création d'un Corps volontaire européen pour l'aide humanitaire qui aura pour but "d'établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d'aide humanitaire de l'Union".

Il existe déjà, depuis 1996, un service volontaire européen destiné aux jeunes de 18 à 25 ans dans le cadre du programme Jeunesse en action, mais il n'est pas spécifiquement orienté vers l'aide humanitaire.

L'action de l'Union européenne mise sur la diversité des partenaires, ce qui lui assure de couvrir de manière large des besoins de plus en plus nombreux dans différentes régions du monde, dans des aires de plus en plus complexes.

ECHO développe avec ses partenaires un dialogue sur les grandes orientations de l'action humanitaire aussi bien que sur la gestion des opérations d’aide humanitaire sur le terrain.

Chaque organisation qui travaille avec ECHO signe un accord de partenariat, appelé 'Contrat Cadre de Partenariat', dont l'objectif est de définir les rôles et les responsabilités respectives lors de la mise en œuvre des opérations humanitaires financées par la Commission européenne.

Ce contrat cadre, dont la dernière version datant de 2008 a été adaptée afin de prendre en compte les modifications du traité de Lisbonne, prévoit notamment que "les Parties ont une obligation éthique mutuelle de remplir leur mission de manière responsable, intègre, pertinente et appropriée. La prévention résolue et rigoureuse d'abus commis par des membres d’organisations humanitaires doit également être leur souci constant".

ECHO met depuis peu à disposition des organisations souhaitant conclure un partenariat un site Internet spécifique, nommé "Helpdesk", et disponible uniquement en anglais.

Enfin, ECHO dispose également de 36 bureaux de terrain et de 6 bureaux régionaux (Managua, Dakar, Naïrobi, Amman, New Delhi, Bangkok) ainsi que d’une centaine d’experts, pour le suivi des opérations qu’il finance.

ECHO est l’une des plus importantes sources d’aide humanitaire dans le monde. Modeste à l’origine, l’aide d’ECHO a rapidement augmenté au point d’atteindre un poids similaire à la somme des aides bilatérales de tous les Etats membres et de représenter un budget supérieur à l’aide humanitaire des Etats-Unis.

La Commission fixe chaque année des objectifs stratégiques basés sur une évaluation précise des besoins existants et prévisibles. Elle dispose pour son action humanitaire d'un budget conséquent. En 2010, la réponse de l'UE aux crises nouvelles ou de longue durée s'est élevée 1 115 millions euros.

Les instruments de financement d'ECHO

Transparence

Pour assurer la transparence des financements alloués par ECHO, l'article 19 du Règlement du Conseil de 1996 prévoit la publication annuelle d'un rapport donnant une vue détaillée de ses opérations financées dans les pays et régions où le service intervient par le biais de ses partenaires.

Voir le rapport 2009

Pour définir ses actions prioritaires de l'année, et donc définir le budget dont elle doit disposer, la DG ECHO se base sur les informations fournies par ses experts de terrain et par d’autres opérateurs humanitaires.

Cependant, en cas d’urgence majeure imprévue, la Commission peut toujours demander un complément de financement tiré de la réserve budgétaire. Des décisions de financement sont ainsi prises toute l’année sur la base d’évaluation des besoins et de propositions spécifiques faites par les partenaires.

Afin de mener à bien ses actions humanitaires, ECHO dispose de quatre instruments de financement :

• Le plan global, qui est un cadre général stratégique d’actions à mener dans une région ou un pays déterminé. La Commission utilise cet instrument proactif lorsque le besoin d’aide humanitaire persiste pendant une longue période, ce qui est souvent le cas dans les conflits durables. La coordination avec les programmes des États membres et des autres donateurs et agences est un élément important de la planification. Lorsqu’un plan global est élaboré, il est alors soumis pour avis au Comité d’aide humanitaire des représentants des États membres, avant la décision finale de la Commission.
  
  
• Les décisions individuelles, qui sont utilisées pour les nouvelles urgences et les besoins non couverts par le plan global.
  
  
• La décision de première urgence, qui permet de répondre aux urgences, dans les 72 heures après le déclenchement de la crise. En cas d’ouragan ou de tremblement de terre, il est vital que l’aide, sous forme de nourriture, de tentes, de couvertures, de vêtements chauds et de médicaments soit acheminée rapidement.
  
  
• L’aide alimentaire, qui relève d'un budget séparé, et qui est principalement allouée au travers de très importantes décisions globales, couvrant des pays avec des besoins particuliers en termes de nourriture/nutrition.

La DG ECHO, comme tous les autres services de la Commission, répond de ses actes devant le Parlement européen et le Conseil, notamment par des rapports annuels d'activités. Sa gestion budgétaire est également soumise à l'audit permanent de la Cour des comptes dont les rapports sont transmis au Parlement et au Conseil.

Enfin, chaque année, le Parlement et le Conseil européen sont appelés à se prononcer sur la décharge des exercices budgétaires clôturés.

Les sources de financement de l'action humanitaire de l'Union européenne

ECHO dispose essentiellement de deux sources de financement:

• le budget général de l'Union européenne ;
• le Fonds Européen de Développement.
  
  

Le budget consacré à l'aide humanitaire est inscrit dans le titre 23 du budget général. Ce chapitre est divisé en 4 lignes :

• la ligne principale qui couvre le financement de toutes les opérations humanitaires;
• une ligne qui couvre depuis le 1/1/2007 les activités d'aide alimentaire;
• une ligne qui couvre le financement des opérations de soutien opérationnel et de prévention des catastrophes;
• une ligne budgétaire pour les dépenses d'appui.

Pour permettre de répondre rapidement à des besoins ponctuels d'aide, à la suite d'événements qui n'étaient pas prévisibles lors de l'établissement du budget, ECHO peut également faire appel à la Réserve d'Aide d'Urgence inscrite sous le titre 40.

La mobilisation de cette réserve nécessite un accord après trilogue entre la Commission, le Conseil et le Parlement. En ce qui concerne les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), ECHO tire également une partie de ses ressources financières du Fonds Européen de Développement (FED), dont une provision existe pour l'aide humanitaire et d'urgence.

En pratique la Commission applique les mêmes principes et orientations pour les aides financées par le FED que pour les aides financées par le budget général. Elle utilise indistinctement le Contrat Cadre de Partenariat pour les fonds en provenance du budget général et pour ceux du FED.

Sources

Aide humanitaire et protection civile - Site de la DG ECHO

Réglement du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire [pdf] - Conseil de l'UE

En savoir plus

Budget pour 2010 et au-delà [pdf] - Commission européenne

Evolution des ressources financières [pdf] - Commission européenne