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Schengen
L'espace Schengen
L'espace Schengen regroupe 22 Etats membres de l'UE et 4 Etats associés : l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein.
Né de la volonté de certains Etats membres de l'Union européenne d'étendre aux ressortissants de pays tiers le bénéfice de la libre circulation des personnes sur leur territoire, l'espace Schengen repose sur les Accords de Schengen.
Ces accords autorisent la libre circulation des personnes et harmonisent les contrôles des voyageurs au sein de l'espace constitué par ces Etats.
Inclus dans le traité d'Amsterdam, en 1999, ils font partie intégrante du droit communautaire.
Aujourd'hui, l'ensemble de ce dispositif participe à l'objectif de faire de l'UE un Espace de liberté, de sécurité et de justice.
L'espace Schengen
- Les pays membres de l'Espace
En 1985, 5 pays de l'UE (l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas) décident de créer entre eux un territoire sans frontières, l'espace Schengen, du nom de la ville luxembourgeoise où furent signés les 1ers Accords.
Carte de l'espace Schengen
L'espace Schengen s'est progressivement étendu au territoire des Etats européens adhérant aux Accords : l'Italie en 1990, l'Espagne et le Portugal en 1991, la Grèce en 1992, l'Autriche en 1995, et en 1996 le Danemark, la Finlande et la Suède.
Depuis 1999, deux Etats hors UE se sont associés aux Accords : l'Islande et la Norvège. Ils bénéficient de tous les droits liés aux accords, sauf celui de participer à la prise de décision.
En 2004, la Suisse a signé un accord l'associant à l'espace Schengen, qui a été approuvé par la population helvète par référendum en juin 2005. Mais la levée des contrôles sur les personnes aux frontières terrestres entre la Suisse et ses voisins membres de Schengen n'est effective que depuis le 12 décembre 2008, tandis que les contrôles dans les aéroports suisses depuis le 29 mars 2009. La population suisse a également confirmé sa volonté de faire partie de l'espace Schengen lors du vote sur la liberté de circulation des personnes le 8 février 2009.
En 2007, 9 des 12 nouveaux Etats membres de l'Union européenne sont entrés dans l'Espace Schengen (voir ci-dessous).
Le 7 mars 2011, l'UE a approuvé l'adhésion du Liechtenstein à l’espace Schengen. Depuis le 19 décembre 2011, cette principauté de 35 000 habitants applique la convention Schengen, faisant ainsi disparaitre les contrôles à ses frontières.
Le Liechtenstein devient ainsi le 26e pays (et le quatrième non membre de l'UE) à intégrer cet espace qui permet à 400 millions de citoyens de circuler librement sans devoir montrer leurs passeports.
- Le Royaume-Uni et l'Irlande
Le Royaume-Uni et l'Irlande bénéficient d'un statut particulier dans la mesure où ils ont obtenu de ne participer qu'à une partie des dispositions Schengen (clause d'opting-in). Cette spécificité a requis au préalable l'accord unanime des 13 Etats membres de l'UE participant à l'espace Schengen.
Le Royaume-Uni participe notamment à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le Système d'information Schengen (SIS). L'Irlande, quant à elle, participe essentiellement au SIS.
Les deux Etats conservent ainsi le droit de contrôler les personnes à leurs frontières et de ne pas intégrer dès leur adoption les mesures concernant les visas, l'asile et l'immigration.
- Nouveaux Etats membres
Le 21 décembre 2007, neuf pays membres de l'UE sont entrés dans l'espace Schengen : l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Slovénie, la Slovaquie et Malte. Les contrôles aux frontières terrestres et maritimes ont ainsi été levées à cette date. Les contrôles aux frontières intérieures dans les aéroports ont été levés le 30 mars 2008.
Chypre reste pour le moment en dehors cet espace, tout comme la Roumanie et la Bulgarie, entrés en 2007 dans l'UE. Les contrôles aux frontières entre ces pays et la zone Schengen demeurent. En juin 2011, les ministres de l’intérieur ont convenu que la Bulgarie et la Roumanie s’étaient bien préparées à l’application de l’acquis de Schengen et que l’évaluation du degré de préparation des deux pays était clôturée.
Le Conseil de l'UE devait statuer sur leur adhésion (ouverture des frontières) au plus tard en septembre 2011. Mais il n'est pas parvenu à trouver un accord en son sein, du fait notamment de l'opposition des Pays-Bas. Une opposition réaffirmée en janvier 2012 par Copenhague avec la publication d'un rapport défavorable.
Initialement, il était prévu que ces Etats entrent dans l'espace Schengen dès 2007. Néanmoins, le retard pris dans la mise en œuvre du Système d'Information Schengen II (SIS II), considéré comme un préalable à tout agrandissement de la zone de libre circulation, a retardé leur intégration. Leur entrée dans l'Espace Schengen reste toujours incertaine.
Pour la période 2004-2006, une aide d'un milliard d'euros avait été accordée aux 10 nouveaux Etats membres entrés en 2004 pour renforcer la sécurité à leurs frontières extérieures.
D'autres Etats pourraient rejoindre l'Espace à plus long terme, comme la Moldavie ou l'Ukraine.
- Etats exemptés de Visas dans l'Espace
Les ressortissants de certains Etats hors Schengen sont néanmoins exemptés de Visas lorsqu'ils se rendent dans les pays de l'Espace. C'est le cas de Chypre, de la Roumanie et de la Bulgarie en raison de leur appartenance à l'Union européenne, et plus récemment, de la Serbie, de la Croatie, de la Macédoine et du Monténégro.
Le 8 novembre 2010, les Etats membres de l'UE ont décidé à l'unanimité d'étendre cette exemption à l'Albanie et à la Bosnie. Cette décision, poussée par la Commission européenne, suscitait des réserves au sein des Etats. En contrepartie, il a été décidé que l'exemption pourrait être suspendue sans préavis en "situation d'urgence caractérisée", comme l'arrivée de voyageurs en trop grand nombre.
Un certain nombre de pays, en dehors de l'Europe, sont également concernés par l'exemption de Visas, comme les Etats-Unis ou le Canada par exemple.
L'Acquis de Schengen intégré dans le cadre de l'UE
Les Accords de Schengen (l'Accord signé le 14 juin 1985, ses protocoles ainsi que les accords d'adhésion des Etats) ont donné lieu à l'adoption d'une convention d'application (Convention Schengen du 19 juin 1990) puis à différentes mesures de mise en œuvre. L'ensemble de ces textes constitue l'Acquis de Schengen.
En 1999, l'Acquis de Schengen est intégré dans le cadre de l'UE via un protocole annexé au traité d'Amsterdam, et devient ainsi partie intégrante du droit communautaire. Différentes décisions du Conseil de l'UE du 20 mai 1999 reprennent les principales mesures de l'Acquis et définissent, pour chacune, la base juridique correspondante dans les traités européens. Ce sont ces règles juridiques que les pays candidats à l'adhésion à l'UE doivent reprendre dans leur législation nationale.
L'Acquis de Schengen s'organise selon deux axes de coopération, lesquels font aujourd'hui partie des politiques de développement de l'espace de liberté, sécurité et justice :
- l'harmonisation des contrôles aux frontières extérieures
- le renforcement de la coopération policière et judiciaire
Le système juridique et institutionnel
Depuis l'intégration de l'Acquis de Schengen dans le droit communautaire en 1999, la coopération Schengen rejoint le cadre juridique et institutionnel de l'UE.
Ainsi, en 1999, le Conseil de l'UE s’est substitué au Comité exécutif créé par les Accords de Schengen, et le secrétariat Schengen a été intégré au secrétariat général du Conseil. Différents groupes de travail ont alors été créés en renfort du Conseil.
Concernant la prise de décision, à chaque mesure prise en application de la Convention de Schengen correspond une base juridique dans les traités européens.
La Commission européenne a le monopole du pouvoir d'initiative, le Conseil des ministres décide à la majorité qualifiée et la procédure d’adoption des actes en matière de visa, asile et immigration est la procédure de codécision.
Le 31 janvier 2006, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé les liens entre la convention d'application de l'accord Schengen et la libre circulation des personnes.
Les Accords de Schengen bientôt réformés ?
- Le printemps arabe et les immigrations massives en Europe
Toujours sujet à débat, la réforme de l'Espace Schengen a connu un nouveau rebondissement suite aux événements du "printemps arabe" qui ont débuté au printemps 2011. Les révoltes dans les pays du Sud de la Méditerranée ont entrainé le départ de plusieurs milliers de personnes, qui ont gagné le sol européen en transitant par l'ile de Lampedusa, en Italie.
Suite à ces événements, la situation s'est particulièrement tendue entre la France et l'Italie. Rome, désireuse de ne pas voir ces migrants, principalement tunisiens, demeurer sur son sol, a commencé à délivrer des permis de séjour de six mois les autorisant à circuler dans l'espace Schengen. Face à l'arrivée massive de clandestins, Paris a bloqué le 17 avril un convoi de migrants à Vintimille, à la frontière italienne, invoquant un risque de trouble à l'ordre public, et s'attirant ainsi les foudres de Rome qui lui reprochait son manque de solidarité.
Au cours du 29e Conseil franco-italien qui s'est tenu à Rome le 26 avril 2011, Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi sont parvenus à se mettre d'accord pour demander, dans une lettre commune envoyée à la Commission européenne, la révision des règles en vigueur au sein de l'Espace Schengen.
- Les propositions de la Commission européenne visant à renforcer l'Espace Schengen
Cette dernière a alors proposé, le 16 septembre 2011, un paquet de mesures visant à renforcer l'Espace Schengen, par la mise en place d'une approche de la coopération Schengen plus efficace, à l'échelle de l'UE. Au titre des mesures adoptées, figurent :
une communication intitulée "Gouvernance de Schengen – Renforcer l'espace sans contrôle aux frontières intérieures" ;
une proposition visant à renforcer le mécanisme d'évaluation de Schengen ;
une proposition visant à établir un mécanisme pour la réintroduction coordonnée des contrôles aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, modifiant de facto le code frontières Schengen.
Il convient donc de distinguer entre évènements prévisibles (importantes manifestations sportives ou rassemblement politique majeur) et imprévus (attaque terroriste, actes criminels de grande ampleur). Les accords de Schengen autorisaient déjà le rétablissement temporaire des frontières en cas de menace à l’ordre public ou à la sécurité intérieure, selon les articles 23 et suivants du "code frontières Schengen", pour des périodes renouvelables de 30 jours et, en principe, pour une durée maximale de 6 mois. L'Allemagne, lors de la coupe du monde football en 2006, puis l'Autriche à l'occasion de l'Euro 2008 et enfin la Pologne pour l'Euro 2012, avaient déjà utilisé cette faculté, pour réintroduire la vérification des passeports.
Dans l'autre hypothèse, en cas d'évènements imprévus, qui nécessite généralement une réaction immédiate, les Etats auraient la possibilité de décider, unilatéralement, de réintroduire les contrôles, pour une période limitée. Toute éventuelle prolongation devrait être autorisée par l'UE.
- La lettre commune franco-allemande et la décision du Conseil européen
Le débat sur la réforme de l'Espace Schengen a repris en avril 2012, suite à la proposition commune de la France et de l'Allemagne pour autoriser plus facilement le rétablissement temporaire de contrôles aux frontières.
En effet, le ministre de l’Intérieur français Claude Guéant et son homologue allemand Hans-Peter Friedrich ont, dans une lettre commune, réclamé "la possibilité, en dernier ressort, de réintroduire des contrôles aux frontières internes pour une période n’excédant pas 30 jours" si "un Etat membre, en dépit de l'aide qui lui a été apportée, se révèle incapable d'assurer ses obligations au titre de la protection des frontières extérieures de l'UE", et non plus seulement si "l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent".
Le 7 juin 2012, les 26 pays membres de l'espace Schengen (22 Etats membres de l’UE plus l'Islande, la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein) ont approuvé de nouvelles dérogations à l'Espace Schengen : en cas de pression migratoire incontrôlable à une des frontières extérieures de l'espace, les contrôles aux frontières nationales pourraient être rétablis "pour une durée de six mois pouvant être prolongée de six mois supplémentaires", "lorsque le contrôle d'une frontière externe de l'Espace n'est plus assuré à cause de circonstances exceptionnelles".
Actuellement, la décision est bloquée par le Parlement européen, qui souhaite être mieux associé à la réforme.
Sources
Décisions 1999/435/CE et 1999/436/CE du Conseil, du 20 mai 1999, déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen, JOCE L 179 du 10/07/1999
Acquis de Schengen tel que visé à l'article 1er, paragraphe 2, de la décision 1999/435/CE du Conseil du 20 mai 1999, JOCE L 239 du 22/09/2000
Arrêt de la Cour dans l'affaire C-503/03 [relatif aux liens entre la convention d'application de l'accord de Schengen et la libre circulation des personnes], 31/06/06
Conclusions du Conseil sur le bilan de l'évaluation Schengen des nouveaux États membres - 08/11/07 - Conseil de l'UE
Communication sur la migration du 4 mai 2011 - Commission européenne
Adresses utiles
Conseil de l'Union européenne - Secrétariat général - Information au public - 175, rue de la Loi - B 1048 Bruxelles - Tél. : 00.322.281.5650 - Fax : 00.322.281 4977 - http://consilium.europa.eu/infopublic
Mise à jour : 08/06/2012
