• Freizügigkeit: der Schengenraum
  
  
  

Der freie Personenverkehr wurde bereits in den Römer Verträgen zum Recht erhoben und 1985 mit der Unterzeichnung des Schengener Abkommens in die Praxis umgesetzt. Seitdem wurde diese Grundfreiheit Schritt für Schritt vertieft, bis sie schließlich mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 1999 volle rechtliche Anerkennung fand.

Auf den Schengen-Besitzstand aufbauend wurden einerseits alle Binnengrenzen innerhalb des Citoyenneté, justiceSchengenraums abgeschafft und andererseits eine gemeinsame Außengrenze errichtet.

Der Schengenraum umfasst derzeit 25 Staaten (alle Mitgliedsstaaten der EU außer Großbritannien, Irland, Bulgarien, Rumänien und Zypern sowie drei weitere Staaten, die sich der Schengen-Kooperation angeschlossen haben: Norwegen, Island und die Schweiz). Am 28. Februar 2008 hat auch Liechtenstein ein Beitrittsabkommen unterzeichnet; die Ratifizierung steht jedoch noch aus.

Im Zentrum des Schengener Abkommens steht die Einrichtung eines Informationssystems (SIS) zum Austausch von Daten über Personen und Waren, die die Außengrenzen des Schengenraums überqueren.

• Gemeinsame Asyl-und Einwanderungspolitik fürDrittstaatenangehörige
  
  

Diese Politik betrifft sowohl Asylbewerber als auch Einwanderer, die sich rechtmäßig oder unrechtmäßig in der EU aufhalten. Sie strebt danach, die Imperative der Personensicherheit und -kontrolle mit der Achtung der Menschenrechte, wie sie das Haager Programm vom 4. und 5. November 2004 vorsieht, zu vereinbaren.

Die Schaffung einer gemeinsamen europäischen Asyl- und Einwanderungspolitik geht auf die Tagung des Europäischen Rates vom 15. und 16. Oktober in Tampere zurück, wo zum ersten Mal ein gemeinschaftlicher Ansatz für eine Migrations- und Asylpolitik definiert wurde.

• Kampf gegen illegale Einwanderung
  
  
  

Zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung wurde ein Aktionsplan aufgestellt, der sich wesentlich in drei Teile gliedert:

- die Entwicklung einer gemeinsamen Visa-, Rückführungs- und Rückübernahmepolitik;

- ein erleichterter Informationsaustausch zwischen den Mitgliedsstaaten über das Schengener Informationssystem (SIS) mit dem Ziel einer sofortigen Identifizierung der Personen, die sich auf dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedsstaates bewegen;

- verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen der EU. 

Wie bereits erwähnt, wurden im Rahmen der letzten beiden Punkte mehrere Gemeinschaftsinstrumente entwickelt. Gleiches gilt für die Entwicklung einer gemeinsamen Rückführungs- und Rückübernahmepolitik. In diesem Zusammenhang ist die vom Europäischen Parlament und dem Rat ausgearbeitete Richtlinie vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger zu nennen. Die Forderung nach einer besseren Bewältigung der Migrationsströme führte zur Ausarbeitung eines Europäischen Pakts zu Einwanderung und Asyl, der auf dem EU-Gipfel vom 15. und 16. Oktober 2008 unter französischer Ratspräsidentschaft angenommen wurde.

• Bearbeitung von Asylanträgen
  
  
  

Vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon beschränkte sich die Aktivität der EU darauf, minimale Normen zum Schutz von Asylbewerbern zu gewährleisten. Seit dem 1. Dezember 2009 jedoch wurde die Kompetenz der Union auf diesem Gebiet erheblich erweitert und definitiv ein neues europäisches Asylsystem eingerichtet. Die Asylpolitik wurde zur Gemeinschaftspolitik erhoben, was auf Ebene der Mitgliedsstaaten eine Harmonisierung der Asylgewährungs- bzw. -entzugsprozeduren mit sich brachte

Die Rechte der Asylbewerber wurden darüber hinaus durch die Anerkennung des gesetzlich verbindlichen Charakters der Charta der Grundrechte der Europäischen Union gefestigt. Das Recht auf Asyl wird in Artikel 78 AEUV geregelt, der sich auf das Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 sowie auf das Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung von Flüchtlingen beruft.

Die Anerkennung des externen Teils der Asylpolitik wird ihrerseits zur Vertiefung der Zusammenarbeit mit Drittländern beitragen, und damit eine bessere Steuerung der Asylbewerberströme und einen effektiveren Schutz der betroffenen Menschen, ob subsidiär oder vorübergehend, gewährleisten..

• Normalisierung der Migrationsströme von Drittstaatenangehörigen, die sich rechtmäßig in der EU aufhalten
  
  

Zwei Richtlinien wurden zu diesem Zweck angenommen. In der Richtlinie zum Langzeitaufenthalt werden die mit diesem Status verbundenen Rechte definiert; in der Richtlinie zur Familienzusammenführung werden die Bedingungen zur Ausübung dieses Rechts und dessen Vorteile miteinander in Einklang gebracht. War die Steuerung der legalen Einwanderung vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 noch ausschließlich Angelegenheit der einzelnen Mitgliedsstaaten, wurde dieses Politikfeld durch die Annahme des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens als Entscheidungsmodus auf EU-Ebene seitdem stark harmonisiert. Dennoch liefert der Vertrag von Lissabon eine juristische Grundlage (Art. 79, § 4 AEUV), die den einzelnen Mitgliedsstaaten einen gewissen Handlungsspielraum bei der Integration rechtmäßig aufhältiger Drittstaatenangehöriger gewährt.

• staatenübergreifende Zusammenarbeit der Justiz in Zivilsachen
  
  
  

Die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen zielt auf die Beilegung grenzüberschreitender Rechtsstreitigkeiten (v. a. Familienangelegenheiten wie Scheidung und Sorgerecht, Unternehmenskonkurse usw.) ab. Anhand gemeinschaftlicher Regeln wird die zuständige Gerichtsbarkeit sowie das anzuwendende Gesetz festgelegt und der Prozessablauf vereinfacht. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde das Aktionsfeld der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen erweitert, was sich insbesondere positiv auswirkt auf:

- den effektiven Zugang zum Recht;

- die Vereinfachung von Zivilverfahren zur besseren Vereinbarkeit der in den Mitgliedstaaten geltenden zivilrechtlichen Verfahrensvorschriften;

- die Entwicklung alternativer Methoden zur Beilegung von Rechtsstreitigkeiten;

- die Förderung der Weiterbildung von Richtern und Justizbediensteten.

Andererseits wurde im Zuge des Vertrags von Lissabon auch das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts als eine der wesentlichen Bedingungen für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Justizbehörden abgeschafft.

Effektiv gestärkt wurde dieses Aktionsfeld letztlich durch die Annahme des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher und außergerichtlicher Entscheidungen, sowie die Kompetenzerweiterung des Europäischen Gerichtshofes.

• intensivere Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden im Kampf gegen Kriminalität
  
  

Das Konzept der überstaatlichen polizeilichen Zusammenarbeit entstand 1975 auf dem Europäischen Rat von Rom, der zur Gründung der TREVI-Gruppe (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence Internationale) zur Bekämpfung des Terrorismus auf europäischer Ebene führte. Die 1980er Jahre erwiesen sich aufgrund der Spektakularisierung von Verbrechen und Kriminalität durch die Medien als günstig für eine verstärkte überstaatliche Zusammenarbeit auf diesem Gebiet.

Ansonsten rief der aufkeimende Gemeinschaftswille mit dem damit verbundenen Wunsch nach Freizügigkeit sehr gegensätzliche Reaktionen in Europa hervor. Im gleichen Zeitraum legte der neue europäische Geist jedoch den Grundstein für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden: Die Unterzeichnung des Schengener Abkommens 1985 zwischen Frankreich, Deutschland, Belgien, Niederlande und Luxemburg öffnete der innereuropäischen Zusammenarbeit auf diesem Gebiet definitiv die Tür.

Durch den Vertrag über die Europäischen Union (1992) erhielt die Zusammenarbeit der Polizei- und Justizbehörden mit der Schaffung der Säule „Justiz und Inneres“ einen rechtlich-institutionellen Rahmen. Daraufhin wurde ein spezieller, in drei Teile (Asyl und Einwanderung, Polizei- und Zollzusammenarbeit, justizielle Zusammenarbeit) gegliederter Rat gegründet sowie Europol, die erste europäische Polizeibehörde, die sich dem Kampf gegen Betrug, Terrorismus und Drogenhandel in Europa verschrieb.

Mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurde diese Zusammenarbeit erneut verstärkt, obwohl viele Aspekte auch weiterhin undurchsichtig blieben. Ein Beschluss des Rates vom Februar 2002 führte zur Gründung der europäischen Agentur Eurojust, die die Zusammenarbeit der Justizbehörden der Mitgliedsstaaten fördern soll. Einige Monate später, im Juni 2002, instituierte ein zweiter Rahmenbeschluss den Europäischen Haftbefehl, der auf der gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen in Strafsachen beruht.

Nach vielen Fortschritten und ebenso vielen Unklarheiten, versuchte der Vertrag von Lissabon 2009, alle bestehenden Mängel zu beheben und die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit noch wirksamer zu gestalten.

Die wichtigsten Neuerungen betreffen:

- die Überholung der Gesetzgebungsverfahren und insbesondere die Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens für nicht operative Aspekte. Einhergehend damit die verstärkte Rolle des Europäischen Parlaments   demokratische Institution par excellence  , dem nunmehr eine entscheidende Rolle im Entscheidungsfindungsprozess zukommt;.

- die erweiterte Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs, der künftig nicht mehr den im ehemaligen Artikel 35 EUV festgeschriebenen Einschränkungen unterworfen ist;

- die erweiterte Kompetenz von Eurojust auf Grundlage des Artikels 85 AEUV über die Funktionsweise der justiziellen Zusammenarbeit innerhalb der EU, der mit viel weniger Einschränkungen einhergeht als der ehemalige Artikel 31 EUV

• verstärkte Zusammenarbeit an den Außengrenzen
  
  

Die Frage nach der Zusammenarbeit an den Außengrenzen kam im Rahmen der Ratstagung in Laeken vom 14. und 15. Dezember 2001 auf, relativ kurze Zeit nach den Anschlägen vom 11. September. Damit sollte die Sicherheit des Staatsgebiets eines jeden EU-Mitglieds gewährleistet werden. Die Überlegungen gipfelten 2004 in der Gründung der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen, Frontex, deren Aufgabe darin besteht, Risiken abzuschätzen, den Mitgliedsstaaten bei der Ausbildung ihrer Grenzschutzbeamten zu helfen und insbesondere die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten zu koordinieren.
Trotz der offensichtlichen Tendenz zur Vergemeinschaftung der Einwanderungspolitik unterstreicht der Vertrag von Lissabon die Kompetenz der einzelnen Mitgliedsstaaten. Letztere behalten auf Grundlage des Protokolls von 1997 über die Außenbeziehungen der Mitgliedsstaaten das Recht, Abkommen mit Drittländern zu schließen, um mit illegalen Migrationsströmen an den Außengrenzen besser fertig zu werden. Was den operativen Teil betrifft, nahm die Europäischen Kommission 2005 drei Vorschläge für Rahmenprogramme für den Zeitraum von 2007 2013 an, die auf die Vertiefung des europäischen Raumes für Freiheit, Sicherheit und Recht abzielen:

- das Rahmenprogramm „Grundrechte und Justiz“ unterteilt sich in vier spezifische Programme: „Bekämpfung von Gewalt (DAPHNE III) sowie Drogenprävention und -aufklärung“, „Grundrechte und Unionsbürgerschaft“, „Strafjustiz“ und „Ziviljustiz“;

- das Rahmenprogramm „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ beinhaltet die Einrichtung von vier europäischen Fonds (Flüchtlingsfonds, Außengrenzfonds, Integrationsfonds und Rückkehrfonds);

- das Rahmenprogramm „Sicherheit und Schutz der Freiheitsrechte“ umfasst zwei spezifische Programme: „Prävention, Abwehrbereitschaft und Folgenbewältigung im Zusammenhang mit Terrorakten“ sowie „Kriminalprävention und Kriminalitätsbekämpfung“

2010 beträgt das Budget für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 1,025 Mrd. Euro. Im Vergleich zu 2009 bedeutet das eine Erhöhung von 18,2 %.

Oberste Priorität gebührt der Solidarität und der Steuerung der Migrationsströme, wofür insgesamt 349 Mio. Euro zur Verfügung stehen.

• Polizeibeamte können künftig Personen, die sich strafbar gemacht haben, über ihre Landesgrenzen hinaus in einem festgelegten Gebiet verfolgen (aber nicht festnehmen, außer in Staaten, die dies genehmigen). Die Polizeibeamten müssen den Staat, in dem die gesuchte Person sich aufhält, in Kenntnis setzten und um Mithilfe bitten.
  
  
• 2005 wurden in der EU 6900 Haftbefehle erlassen wurden, der Großteil davon in Frankreich (1914).
  
  
• Als Folge der Anschläge von Madrid wurde im Rahmen von Europol eine spezielle Antiterroreinheit gegründet. Die EU ernannte einen Verantwortlichen, der die Aktionen der Mitgliedsstaaten im Kampf gegen den Terrorismus koordinieren soll.
  
  
• Seit 2003 kann anhand von EURODAC, des europäischen computergestützten Systems für den Vergleich von Fingerabdrücken, herausgefunden werden, in welchem Mitgliedsland ein Asylbewerber seinen Erstantrag gestellt hat.
  
  
• Das Schengener Informationssystem (SIS) ist ein digitales Netzwerk, das aus einer Zentrale in Straßburg und nationalen Sektionen in jedem Schengen-Staat besteht. Es enthält Informationen über gesuchte Personen bzw. Diebesgut (Waffen, Fahrzeuge …), die von den Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedsländer stammen.
  
  
• Eine neue Version des Schengener Informationssystems (SIS II) ist derzeit in Entwicklung. Das SIS II soll einer größeren Anzahl von Autoritäten Zugang zum Informationssystem gewähren. 

Das am 11. Dezember 2009 verabschiedete Programm von Stockholm sieht 82 Maßnahmen vor, die dem Unionsbürger eine ganz zentrale Stellung einräumen. Mit diesem neuen Fünfjahresplan, der allgemeine Vorgaben zur Verwaltung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gibt, soll eine Verbindung zwischen Sicherheit und Freiheit geschaffen werden.

Neben einem verstärkten Dialog mit der Zivilgesellschaft, der das Entstehen eines Bürgersinns auf europäischer Ebene fördern soll, hat der Rat der Staats- und Regierungschefs, auf dem das Programm von Stockholm verabschiedet wurde, ebenfalls folgende Empfehlungen erteilt:

• eine Verstärkung der Grundrechte durch den Beitritt der EU zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten;
  
  

• einen verstärkten Schutz der schwächsten Mitglieder der Gesellschaft;
  
  

• einen besseren Zugang zum Recht für alle Personen, die sich auf dem Gebiet eines jeden Mitgliedsstaates aufhalten (wovon das Familienrecht effektiv am meisten profitiert: künftig müssen Fragen zu Erbangelegenheiten, Heiratsverträgen, Schenkungen, Testamenten usw. auf europäischer Ebene begutachtet werden);
  
  

• eine energische Bekämpfung der beängstigendsten Formen organisierter Kriminalität (Menschenhandel, Kinderpornographie, Cyberkriminalität, Drogenhandel);
  
  

• eine immer größere Bemühung um Koordinierung der legalen und illegalen Migrationsströme, die einhergeht mit der Festigung der europäischen Grenzschutzagentur Frontex.
  
  
  

Quellen

[FR] F.X. Priollaud et D. Siritzky: Le Traité de Lisbonne, La Documentation française, Paris, 2008.
[FR] R. Dehousse: Politiques européennes, Sciences po Les Presses, Paris, 2009.
Agentur für Grundrechte
Charta der Grundrechte der Europäischen Union – 18.12.2000 – Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Mehr dazu:

Stockholmer Programm – Bundesministerium des Innern 

GD Justiz, Freiheit und Sicherheit – Europäische Kommission

Der europäische Bürgerbeauftragte – Europäische Kommission

Mise à jour : 17/03/10