Historique

L'article 131 du traité CE précise qu'en "établissant une Union douanière entre eux, les Etats membres entendent contribuer conformément à l'intérêt commun, au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières". La politique commerciale commune repose ainsi sur une politique douanière commune et sur des règles commerciales communes vis-à-vis des pays tiers.

Son contenu ainsi que ses modalités de mise en œuvre ont été précisés par le Conseil, dans un programme adopté en 1962. Depuis que l'union douanière a été réalisée en 1968, droits de douane et restrictions quantitatives entre Etats membres de la Communauté ont été supprimés, et un tarif extérieur commun a été introduit pour harmoniser les droits de douane vis-à-vis des pays tiers.

Depuis la fin de la période de transition (1er juillet 1968), la politique commerciale relève pour l'essentiel de la compétence exclusive de l'UE au même titre que la politique de concurrence ou de la politique monétaire, ce qui permet à l'UE de défendre ses intérêts d'une seule voix sur la scène internationale (elle est représentée par la Commission européenne auprès des Etats tiers et des organisations internationales).

Le traité de Nice, entré en vigueur en 2003, soumet les accords portant sur le commerce des services et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle à la compétence exclusive de la Communauté, mais en règle générale, ces accords doivent être approuvés par le Conseil à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 donne au Parlement européen un rôle équivalent au Conseil de l'UE (procédure législative ordinaire) pour définir le cadre dans lequel est mis en oeuvre la politique commerciale. En conférant une nouvelle compétence exclusive de l'UE aux services culturels et audiovisuels, aux services d'éducation, sociaux et de santé humaine ainsi qu'aux investissements à l'étranger, le traité étend désormais cette compétence à la quasi-totalité des accords commerciaux. Enfin, la majorité qualifiée est requise pour certains accords concernant les services et aspects commerciaux de la propriété intellectuelle.

Objectifs

La politique commerciale commune vise "au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et aux investissements étrangers directs, ainsi qu'à la réduction des barrières douanières et autres" (article 206 TFUE).

Elle participe ainsi activement à l'ouverture du commerce international. Les pays membres de l'Union européenne estiment en effet que la libéralisation maîtrisée du commerce des biens, des services et des investissements assure la croissance des échanges et la prospérité de l'Union. La diminution des barrières douanières permet, à moindre coût, d'exporter les biens et services produits par les Etats membres, mais aussi d'importer des éléments à faible valeur ajoutée depuis les Etats tiers pour pouvoir ensuite exporter des produits finis à plus forte teneur technologique.

La politique commerciale de l'UE tient également compte des objectifs de soutien au développement et des enjeux humains, sociaux et environnementaux.

Prise de décision

Une compétence exclusive de l'Union

La définition du cadre dans lequel est mis en oeuvre la politique commerciale obéit à la procédure législative ordinaire : elle relève donc du Conseil de l'UE et du Parlement européen.

En matière de décision, la Commission européenne, dotée d'un mandat de la part des Etats membres, joue un rôle essentiel. C'est en effet elle qui conduit les négociations tarifaires et commerciales avec les Etats tiers ou auprès des organisations internationales, telle l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

La compétence exclusive de l'Union inclut les négociations sur les accords commerciaux, sur les services y compris culturels et audiovisuels, d'éducation, sociaux et de santé humaine, les accords ayant trait à la propriété intellectuelle, et les investissements directs à l'étranger. Les accords relatifs au transport sont cependant exclus de la politique commerciale.

 
En pratique, la Commission travaille néanmoins en consultation étroite avec les Etats membres via le Conseil de l'UE puisqu'elle doit lui présenter des recommandations avant d’être autorisée à ouvrir les négociations nécessaires. En outre, ces négociations sont conduites par la Commission en consultation avec le "Comité 207" qui comprend des représentants des 27 Etats membres et de la Commission européenne. Le Parlement européen doit également être tenu informé régulièrement de l'état d'avancement des négociations.

Enfin, les accords sont, à l'issue des négociations internationales, signés et ratifiés par le Conseil de l'UE, et nécessitent l'approbation du Parlement européen.

L'unanimité, un domaine résiduel ?

Pour la négociation et la conclusion des accords, le Conseil statue normalement à la majorité qualifiée.

L'unanimité des Etats membres demeure cependant requise dans trois domaines :

• dans le domaine du commerce des services, des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle et des investissements directs étrangers, lorsque l'accord négocié comprend des dispositions pour lesquelles l'unanimité est requise pour l’adoption de mesures internes (parallélisme entre règles internes et règles externes) ;
  
  
• dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels, lorsque les accords négociés risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Union. Cette mesure d'"exception culturelle", avancée en particulier par la France, évite de remettre en cause les aides nationales et européennes accordées dans ce secteur.
  
  
• dans le domaine du commerce de services sociaux, d'éducation et de santé, lorsque les accords négociés risquent de porter atteinte à la compétence des Etats membres pour la fourniture de ces services.

Dès lors, les accords commerciaux portant sur divers domaines sont fréquemment conclus à l'unanimité.

Fonctionnement

L'exception agricole

Les accords d'Uruguay limitent l'utilisation d’instruments qui freinent ou qui ont des effets de distorsion sur les échanges agricoles (protection aux frontières, subventions à l’exportation et certaines politiques de soutien). Bien que les réformes de la PAC se soient concentrées sur la réduction des subventions à l'exportation, le soutien direct aux agriculteurs fait figure d'exception au sein des règles de l'OMC ("boite verte"), tandis que les taxes à l'importation restent de fait élevées (près de 3 fois plus que pour les autres secteurs)

Le financement de la politique commerciale de l'UE repose sur deux instruments majeurs : une politique douanière commune et l'élaboration de règles commerciales communes envers les Etats tiers.

La politique commerciale repose d'abord sur une Union douanière qui implique non seulement une liberté de circulation des marchandises entre les Etats membres, mais encore une politique douanière commune envers les Etats tiers. Afin de mettre en place un régime commun d'importation, un tarif extérieur commun (TEC) à tous les Etats membres a été institué. Il s'applique aux importations de marchandises qui franchissent les frontières extérieures de l'union douanière. Le TEC peut être modifié ou suspendu suivant deux modalités. Soit le Conseil en décide à la majorité qualifiée, soit la Commission présente des recommandations au Conseil, qui l'autorise à entamer des négociations tarifaires avec un ou plusieurs Etats ou des organisations internationales.

La politique commerciale de l'UE repose ensuite sur des règles commerciales communes vis-à-vis des Etats tiers :

Des "principes uniformes" (207-1 TFUE) régissent notamment les accords commerciaux, l'uniformisation des mesures de libération, la politique d’exportation et les mesures de défense commerciale. Majoritairement, les échanges extérieurs de l'Union européenne sont régis par les accords multilatéraux négociés au sein de l'OMC.

L'UE a par ailleurs défini des politiques commerciales spécifiques avec plusieurs zones géographiques et avec certains pays. Pour permettre aux pays les plus pauvres de se développer par leurs propres moyens, l'UE leur ouvre l’accès à son marché à des conditions préférentielles; c'est ce que l'on nomme le "schéma de préférence généralisé" (SPG).

L'importation dans l'UE de produits provenant de pays tiers n’est soumise à aucune restriction quantitative. L'UE dispose néanmoins d'instruments dits de "défense commerciale", qui visent à garantir un commerce équitable et à défendre les intérêts des entreprises européennes, conformément aux accords de l'OMC qui reconnaît à ses membres le droit de se prémunir contre les pratiques déloyales :

L'UE est un important utilisateur de mesures antidumping : 125 étaient en vigueur début 2011, dont près de la moitié à l'encontre de la Chine.

• mesures anti-dumping : situation dans laquelle les producteurs d'un pays tiers fixent un prix de vente inférieur au prix pratiqué sur leur marché national ou au coût de production. La Commission peut alors frapper les produits de droits compensateurs à la demande d'une entreprise lésée) ;
   
  
• mesures anti-subvention : lorsque la Commission est convaincue qu'un produit importé est subventionné par son Etat d'origine, elle peut recourir à des droits compensatoires ;
  
  
• mesures de sauvegarde : à la demande d'un ou plusieurs Etats membres ou de sa propre initiative, la Commission peut temporairement restreindre les importations d'un produit si un secteur est en difficulté, ou restreindre les exportations en cas de pénurie exceptionnelle sur le territoire de l'Union. Mais l'UE n'a pas appliqué cet instrument depuis 2005.

Exemples d'application

En pratique, la politique commerciale commune, c'est :

• depuis que l'union douanière est effective (1968), la taxation de manière identique d’une marchandise importée, qu'elle entre sur le marché européen à Marseille, Hambourg ou Amsterdam ;
• un rôle essentiel au sein de l’OMC : première puissance commerciale, l'UE y promeut sa vision d'une mondialisation régulée, profitant aussi bien aux pays riches qu'aux pays en développement ;
• l'extension du marché intérieur aux pays de l’Espace économique européen (Islande, Liechtenstein et Norvège) ;
  
  
• des accords commerciaux ou comprenant un volet commercial avec un grand nombre de pays : Etats du bassin méditerranéen ; accords d’association et de libre-échange avec les pays d'Europe de l'Est ; accords de libre-échange avec la Corée du Sud, le Mexique, le Chili, l'Afrique du Sud et plusieurs pays d'Amérique centrale et du Sud ; accords de partenariat économique (APE) avec les pays de la zone ACP (Afrique – Caraïbes – Pacifique) ; accords sectoriels conclus avec les Etats-Unis et le Japon ;
  
  
• des négociations en cours avec de nombreux Etats tiers et organisations régionales pour intensifier le libre-échange, notamment l'Inde, la Chine, le Canada, le Mercosur, l'Asean...
  
  
• l'initiative "tout sauf les armes" : en 2001, l'UE est la première grande puissance commerciale à avoir ouvert entièrement son marché aux exportations des pays les moins avancés (notamment le riz, le sucre et la banane), à l'exception des armes ;

Perspectives

Quel équilibre entre les préférences européennes et les règles de l'OMC ?

Les évolutions de la politique européenne entrent parfois en contradiction avec ses positions initiales. En outre, le principe de "préférence communautaire" est atténué avec l'importante diminution du tarif extérieur commun (mais le commerce entre Etats membres représente encore 60 % du total des échanges), tandis que le soutien à certains secteurs (agriculture, culture...) est considéré comme une entrave au commerce mondial par certains membres de l'OMC.

Malgré la crise et l'intensification du protectionniste qui en découle, l'Union a maintenu l'ouverture et la transparence générales de son régime de commerce et d'investissement. Depuis 2010, elle s'attache cependant à mieux prendre en compte son intérêt propre dans la conclusion d'accords commerciaux, en mettant l'accent sur la réciprocité de l'ouverture, en particulier avec les pays émergents.

En matière de négociations commerciales avec des pays tiers, l'Union européenne donne la priorité aux négociations commerciales engagées dans le cadre multilatéral de l'OMC. Elle s'engage en faveur du "Programme de Doha pour le développement" lancé en novembre 2001, un cycle de négociations visant à poursuivre la libéralisation mondiale des échanges tout en y intégrant le développement des pays pauvres. Ces négociations piétinent depuis maintenant 10 ans en raison de l'absence de consensus entre l'Europe, les Etats-Unis et les autres bocs régionaux (G20, G90), en particulier sur les questions agricoles, les services et la propriété intellectuelle.

Afin de rendre sa politique commerciale plus efficace et conforme a ses intérêts, l'Union doit s'attacher aux défis suivants :

Dans une communication de 2010, la Commission européenne définit les nouvelles priorités de la politique commerciale européenne :
- supprimer les obstacles aux échanges internationaux de biens, de services et d’investissements (ouverture des marchés publics et programmes de recherche à la participation des entreprises européennes) ;
- s’accompagner de politiques sociales dans l’UE et dans le monde ;
- poursuivre la coopération avec les PED en matière de lutte contre la pauvreté, de défense des droits de l’homme, de respect des normes internationales du travail et de bonne gouvernance ;
- contribuer à la croissance verte dans l’UE et le monde.

• Faire progresser l'ouverture des marchés à l'extérieur de l'Union, notamment dans les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine. La priorité est accordée à la conclusion d'accords de libre-échange ;
  
  
• Assurer une plus grande réciprocité dans les échanges commerciaux. De fait, les firmes européennes sont souvent confrontées des obstacles  dans de nombreux pays (notamment Asie, Amérique latine, Etats-Unis) lorsqu'elles essaient d'y vendre ou d'y investir ;
  
  
• Garantir la sécurité de l'approvisionnement en matières premières et en énergie.
  
  
• renforcer la protection des droits de propriété intellectuelle (brevet européen, accord anti-contrefaçon ACTA...) ;
  
  
• augmenter l'accès des acteurs européens aux services, aux investissements et aux marchés publics des Etats tiers, et mieux protéger ces derniers en Europe. Le 15 décembre 2011, l'accord multilatéral sur les marchés publics a été renégocié ;
  
  
• mieux articuler les règles commerciales et les droits de l'homme, les droits des salariés et du travail, la politique agricole, le changement climatique, la lutte contre la pauvreté, la politique de développement ;
  
  
• Réduire les barrières réglementaires à l'extérieur et à l'intérieur, comme elle l'a fait pour le commerce intra-UE des marchandises.

Le Parlement européen a chargé la Commission de présenter une stratégie commerciale à moyen et long terme, revue et corrigée, d'ici à l'été 2013.

Sources

2010/2152(INI) - 27/09/2011 Texte adopté du Parlement européen, lecture unique - OEIL

Anne-Marie Idrac : La politique commerciale européenne : vers moins de naïveté - Fondation Robert Schuman

Statistiques sur le commerce extérieur de l'UE - Commission européenne

Statistiques du commerce international 2011 - Organisation mondiale du commerce

Sites utiles

Synthèse de la législation (SCADPlus) : Commerce extérieur - Commission européenne

Direction Générale du Commerce - Commission européenne

Adresses utiles

Commission européenne, Direction générale du Commerce - 200, Rue de la Loi (CHAR 7/116) B-1049 Bruxelles - Tél.: 0032.295.28.88 - Fax : 0032.296.98.54 
Organisation mondiale du commerce (OMC) - Centre William Rappard, rue de Lausanne 154, CH-1211 Genève 21, Suisse - Tél.: (41-22) 739 51 11 - Fax : (41-22) 731 42 06 - enquiries@wto.org

Mise à jour : 23/02/12