Sécurité, justice

Sommaire

Immigration et Asile

La prise en compte d'une politique européenne d'immigration et d'asile à l'échelle européenne est le résultat d'un processus amorcé dans les années 1950 avec les traités de Rome et définitivement lancé dans les années 1980 avec la signature des accords de Schengen.

Au fil des ans cet acte juridique a abouti à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice qui s'est donné pour but de gérer les flux migratoires à l'intérieur et à l'extérieur de l'enceinte européenne.

Dès lors, l'accélération du processus d'intégration européenne, due à l'entrée en vigueur du traité Maastricht en 1992, a mieux défini les contours de cette politique.

Les traités modificatifs successifs au traité de Maastricht vont dans le sens d'un approfondissement de plus en plus poussé de la politique européenne d’immigration.

Cette politique, qui concerne à la fois les immigrants en séjour régulier et irrégulier, ainsi que les demandeurs d'asile, tente de concilier sécurité et contrôle des personnes avec le respect des droits de l'Homme et la solidarité.

Historique

Vivianne Reding La commissaire européenne en charge des Droits fondamentaux est Viviane Reding (Luxembourg)

Cecilia Malmstrom La commissaire européenne en charge des Affaires intérieures est Cecilia Malmström (Suède)

Le processus d'élaboration de la politique d'immigration et d'asile a traversé tous les stades de la construction européenne, depuis la signature du traité de Rome en 1957, jusqu'à la ratification du traité de Lisbonne, en 2009.

1957

Le traité de Rome introduit le principe de la libre circulation des travailleurs sur les territoires des Etats membres.

1985

Les Accords de Schengen sont signés entre les pays du Benelux, la France et l’Allemagne. Ces accords intergouvernementaux, qui n'accordent pas de compétence supplémentaire à l'UE en tant que telle, portent sur la mise en place de dispositifs favorisant la libre circulation des personnes, à savoir :

la suppression des contrôles aux frontières intérieures entre les Etats signataires et le renforcement des contrôles aux frontières extérieures ;

l’adoption d’un visa unique de moins de trois mois, obligatoire pour les non communautaires qui veulent entrer et circuler en touristes ;

l’établissement d'accords de réadmission avec les pays non communautaires ;

l’adoption d’un système informatisé de contrôle, le SIS (système d’information Schengen) pour la mise en ligne de données concernant les immigrés en séjour irrégulier.

1986

L’Acte Unique Européen (AUE), signé le 17 et le 26 février 1986, respectivement à Luxembourg et à La Haye, étend le principe de la libre circulation aux services, aux marchandises, aux capitaux et notamment à toute personne résidente sur le territoire de chaque Etat partie au Traité. Il s'agit ainsi d'un approfondissement des accords de Schengen, du fait des dispositions intergouvernementales qui y sont inscrites. C'est l'acte de naissance d'un espace européen sans frontières.

1990

Les Accords de Dublin définissent, pour les douze puis quinze Etats membres de l'Union, une politique d’asile commune par :

la notion de pays sûrs
la définition d'une demande d’asile manifestement infondée
la solidarité entre pays européens dans le contrôle à l’entrée
les sanctions contre les transporteurs acceptant des clandestins

1992

Le Traité de Maastricht instituant l'Union européenne approfondit le thème de la libre circulation des personnes et introduit la notion de citoyenneté européenne, conférant des nouveaux droits aux citoyens européens, à savoir :

le droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes
le droit de pétition devant le Parlement européen
le droit de recours devant le Médiateur européen
le droit à la protection diplomatique et consulaire pour tout citoyen en transit ou résidant dans un pays tiers où il n'y aurait ni d'ambassade ni de consulat de son pays d'origine.

Cependant à ce stade, la politique d’immigration ne relève pas encore de la compétence communautaire (uniquement de Schengen).

1995

Un modèle communautaire de visa est institué par règlement (CE) n° 1683/95 du Conseil du 29 mai 1995. Ce modèle type a vocation à harmoniser les politiques nationales en matière de visas pour tout ressortissant d'un pays tiers qui envisage soit de transiter, soit de séjourner pour une période maximale de trois mois dans l'un des pays de l’Union européenne.

1999

Le Traité d’Amsterdam permet d’aller au-delà du caractère strictement intergouvernemental de la politique d'immigration, telle que prévue par le Traité de Maastricht. Les négociateurs d'Amsterdam créent un cadre institutionnel qui va dans le sens de la communautarisation de cette politique. Ainsi l’acquis de Schengen est intégré dans le traité.

Le Sommet de Tampere des 15 et 16 octobre définit l’approche de l’UE en matière de politiques migratoires, l’objectif étant de faire de l’UE "un espace de liberté, de sécurité et de justice". A cette fin, deux angles d’approche complémentaires sont dégagés : lutter contre l’immigration clandestine et s’opposer à la criminalité internationale, tout en assurant le respect et l’intégration dans les pays européens des ressortissants des pays tiers résidant légalement dans l’UE.

2000

Le Système "Eurodac" est institué par règlement n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000. Ce système met en place des dispositifs permettant la comparaison des empreintes digitales des demandeurs d'asile à l'échelle de l’Union européenne afin de faciliter l’application de la Convention de Dublin.

2001

Le Traité de Nice établit qu’à partir du 1er mai 2004 les décisions des Etats en matière d’immigration ne doivent plus être prises à l'unanimité, mais à la majorité qualifiée. Cependant les compétences de la Cour restent encore limitées : à cette époque la CJCE n’a ni la compétence de statuer sur les actes pris en matière de suppression des contrôles aux frontières, ni la faculté d’interpréter les questions relatives à la libre circulation des personnes.

Le Sommet de Laeken des 14 et 15 décembre est l’occasion de réaffirmer la nécessité d'une politique commune en matière d’immigration, en particulier en ce qui concerne l’échange de données, la gestion des flux migratoires, l’établissement de normes communes en matière d’accueil et de réunification familiale, ainsi qu'en matière de programmes spécifiques de lutte contre la discrimination et le racisme.

2002

Un modèle uniforme de permis de séjour est institué par Règlement (CE) n° 1030/2002 du Conseil, du 13 juin 2002. Il est destiné aux ressortissants des pays tiers et il va dans le sens d’une harmonisation accrue des politiques migratoires au niveau européen.

Le Sommet européen de Séville des 21 et 22 juin se donne comme objectif principal la lutte contre l’immigration clandestine. A cette occasion, les chefs d’Etat et de gouvernement veulent donner des orientations visant à renforcer l’échange des données et à accélérer les accords de réadmission avec les pays d’origine et de transit des flux migratoires.

2003

Le 27 janvier 2003, la directive 2003/9/CE relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres est instituée par acte du Conseil. Son but est de préciser :

les conditions pour introduire une demande d'asile auprès de l'autorité compétente,
les obligations de l'Etat à l'égard des demandeurs d'asile
les limitations au droit
les situations qui entrainent un retrait du bénéfice.

Le Sommet européen de Thessalonique, du 19 au 21 juin 2003, relance le processus d’harmonisation des politiques d’immigration. Il exprime l’exigence d’une "politique structurée qui couvre tout l’éventail des relations avec les pays tiers". Ce Conseil donne ainsi les orientations pour impulser, entre autres, de nouvelles initiatives afin d’établir une bonne coopération entre le corps de surveillance aux frontières des Etats membres. Les chefs d’Etat et de gouvernement réunis à Thessalonique sollicitent la création d’une base de données communes, relatives aux visas, pour lutter plus efficacement contre l’immigration clandestine.

Les Accords de Dublin institués par règlement 343/2003 du 18 février 2003 accélèrent l'identification de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile et préviennent l’abus de procédure d’asile que constituent les demandes multiples.

2004

L’agence Frontex (agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne), est créée par le règlement (CE) n°2007/2004 du Conseil le 26 octobre 2004. Son rôle est de protéger l’intégrité de l’espace Schengen, en renforçant les aspects fonctionnels des contrôles aux frontières extérieures. Elle répond ainsi aux orientations données par le Conseil de Thessalonique l’année précédente.

Le Programme de La Haye, élaboré au cours du Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004, prévoit l’élaboration d’une politique commune de l’immigration et de l’asile pour l’UE élargie, qui doit se mettre en place à travers dix actions :

renforcer les droits fondamentaux et la citoyenneté
lutter contre le terrorisme
définir une approche équilibrée de la migration
partager les responsabilités et veiller à la solidarité
maximiser les retombées positives de l’immigration
mettre en place une procédure commune d’asile
favoriser une gestion intégrée des frontières extérieures de l’UE
garantir la protection de la vie privée et de la sécurité lors du partage d’information
élaborer une stratégie de lutte contre la criminalité organisée
garantir un véritable espace européen de la justice.

Point principal du programme : le renforcement des droits fondamentaux dans la mise en place d'une politique commune d’immigration.

2005

La communication "migration et développement : des orientations concrètes" de la Commission européenne le 1er septembre 2005 cherche, pour la première fois depuis le début des discussions autour d’une politique européenne de l’immigration, à établir un lien entre phénomènes migratoires et développement. La communication aborde principalement le thème des migrations Sud-Nord avec une attention particulière portée aux "actions susceptibles d'être engagées au niveau de l'Union, en partenariat avec les pays en développement d'origine". Ainsi elle a pour but de :

faciliter l'envoi de fonds vers les pays d'origine
encourager le rôle des diasporas implantées dans les États membres comme acteurs de développement des pays d'origine
inciter au retour dans le pays d'origine pour atténuer l'incidence négative de la fuite des cerveaux.

2006

Le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes - créé par le règlement (CE) n°562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006 - a pour but de consolider et de développer le volet législatif relatif aux contrôles frontaliers.

Remonte également à cette période la refonte du système d’information Schengen de deuxième génération (SIS II). Elle consiste en la mise en place de trois instruments législatifs ayant pour but de rendre plus performant l’échange d’information entre les Etats membres.

Les Instructions Consulaires Communes sont prévues pour autoriser les représentations diplomatiques et consulaires à représenter un ou plusieurs autres États membres mais de manière limitée, aux seules fins de la réception des demandes et du recueil des identifiants biométriques.

En savoir plus sur le site du Parlement

La création d’un code communautaire des visas du 19 juillet 2006 harmonise tous les instruments juridiques régissant les décisions relatives aux visas, notamment les Instructions consulaires communes (ICC). Il vise ainsi à :

- accroître la transparence et la sécurité juridique

- renforcer les garanties procédurales

- consolider l'égalité de traitement des demandeurs de visa.

2007

Le réseau européen des migrations – REM institué sur décision 2008/381/CE du Conseil du 14 mai 2008, a pour but de collecter, analyser et diffuser des données en matière d'asile et d'immigration. Il fournit des informations actualisées tant aux institutions qu'aux États membres afin d'appuyer l'élaboration des politiques et la prise de décision.

Avec le Livre vert du 6 juin 2007 la Commission a lancé une large consultation sur le futur régime d'asile européen commun.

Le système RABIT est institué par règlement 863/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007. Le but est de constituer une équipe de contrôle aux frontières qui doit offrir une assistance technique et renforcée pour une période définie et pour des situations d’urgence, comme par exemple la nécessité de gérer un afflux massif d’immigrants clandestins.

Les accords de facilitation de délivrance de visas avec les pays des Balkans occidentaux et accords de réadmission avec les pays des Balkans occidentaux, établis par les décisions 2007/821/CE, 2007/822/CE, 2007/823/CE, 2007/824/CE et 2007/825/CE du Conseil du 8 novembre 2007, ont pour but de rendre plus fluide la libre circulation des ressortissants des Etats parties à l’accord, à savoir la République d'Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, la République du Monténégro, l'ancienne République yougoslave de Macédoine et la République de Serbie.

2008

Le 16 janvier 2008 le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne signent un texte législatif qui détermine l’entrée en vigueur de la directive 2008/115/CE relative aux normes et aux procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier, communément rebaptisée "directive retour".

L’objet de cette directive est de fixer des normes et des procédures communes afin d’organiser le retour des ressortissants extracommunautaires résidant illégalement sur le territoire des Etats membres, dans le respect des droits fondamentaux.

Elle s’applique, en général, aux citoyens d’un pays tiers résidant illégalement sur le territoire d’un Etat membre, tout en prenant en compte les situations diverses touchant aux personnes visées par la directive.

Elle introduit la notion de départ volontaire et non volontaire, et elle pose la question du rapatriement des mineurs non-accompagnés.

Cette directive a fait l'objet de vifs débats, notamment parce qu'elle autorise la prolongation de la rétention des migrants sans-papiers jusqu'à 18 mois, en cas de "non-coopération" de ces derniers. Qualifiée de "directive de la honte" par ses opposants, le texte prévoit aussi une interdiction d'entrée sur le territoire de cinq ans maximum après l'expulsion.

Le texte est adopté par le Parlement le 18 juin 2008.

EUROSUR est un "système européen de surveillance des frontières" qui a pour but de limiter l’immigration clandestine et d'augmenter ainsi la capacité de réaction des services de renseignement et de contrôle des frontières. Institué par une communication de la Commission du 13 février 2008 au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, ce système est censé être mis en place en trois temps, qui consistent à :

rendre plus performants les mécanismes de surveillance au niveau national
agir au niveau européen avec les programmes européens de recherche et développement pour renforcer les outils de surveillance
créer une base de données commune concernant les flux migratoires par voie maritime

La communication de la Commission du 13 février 2008 intitulée "Préparer les prochaines évolutions de la gestion des frontières dans l'Union européenne" a pour but d'entamer une réflexion dans le cadre de l'élaboration d'une nouvelle stratégie de gestion intégrée des frontières. A cet effet la Commission suggère de travailler autour de 4 axes :

un régime spécifique au profit des "voyageurs de bonne foi", c'est à dire les "ressortissants de pays tiers présentant un faible risque"
des barrières automatiques, c'est à dire la "comparaison entre les identifiants biométriques du voyageur d'une part, et les données biométriques intégrées dans les documents de voyage ou dans une base de données d'autre part"
un système d'enregistrement d'entrée/sortie
un système électronique d'autorisation de voyage (ETA)

La Communication de la Commission européenne sur un "Plan d’action en matière d’asile : une approche intégrée de la protection au niveau de l’Union" [COM (2008) 360 final] du 17 juin 2008, présente le plan d’action destiné à réaliser la deuxième phase de la mise en place d’un régime d’asile européen commun (RAEC) par :

la garantie de l’accès à l’asile à ceux qui en ont besoin
l'élaboration d'une procédure d’asile commune
la prise en compte du sexe de la personne et de la situation des groupes vulnérables
l'intensification la coopération entre les États membres sur des questions pratiques

Le règlement 767/2008, dit règlement VIS, est institué le 9 juillet 2008 dans le but d'approfondir la coopération consulaire et d'améliorer l'échange d'information entre les autorités compétentes. Il contribue à la mise en œuvre d'une politique commune en matière de VISA, en vue de simplifier la procédure de demande tout en :

renforçant la lutte contre la fraude
garantissant la sécurité intérieure au niveau des Etats membres
respectant le droit à la protection des données

Le Pacte européen sur l'immigration et l’asile, voté le 15 et 16 octobre 2008, repose sur le principe de l’immigration choisie afin de favoriser l’immigration de professionnels hautement qualifiés, au détriment des immigrés peu qualifiés.

A cet effet, le pacte a retenu la proposition de la Commission de créer une "carte bleue" qui se veut la version européenne de la green card américaine. Cependant, contrairement à cette dernière, la carte bleue ne procure pas le statut de résident permanent, et n’est valable que deux ans, alors qu’aux Etats-Unis la Green Card est valable 10 ans et offre le statut de résident permanent au bout de 5 ans.

L'objectif du pacte est ainsi d'organiser l'immigration légale de façon à tenir compte des priorités et des besoins de chaque pays de l'UE, tout en favorisant l'intégration.

Ce pacte appelle, de surcroît, à renforcer la coopération entre les Etats membres, par l’organisation de vols de rapatriement conjoints, l’amélioration des accords de réadmission et l’intensification de la lutte contre le trafic d’êtres humains. Le Pacte prévoit, si possible en 2010 et au plus tard en 2012, l’achèvement d’une procédure d’asile unique pour les Etats membres.

2009

Le Programme de Stockholm, publié fin 2009, a défini les orientations en matière d'immigration et d'asile, pour une durée de cinq ans. La Commission a validé en avril 2009 la création du réseau européen des migrations, dont l'objectif est de fournir une information claire, fiable et à jour sur les questions de migrations et d'asile. Il a aussi pour vocation de servir d'appui à l'élaboration d'une politique européenne d'immigration.

2010

C'est en 2010 qu'est publié le premier rapport annuel sur l'immigration et l'asile, qui porte donc sur l'année 2009. Il fait le bilan du pacte européen sur l'immigration et l'asile de 2008, et formule des recommandations à l'intention des Etats membres, parmi lesquelles :

l'élaboration par les Vingt-Sept de leur information mutuelle, au moyen de rapports annuels,

une transposition rapide des directives, notamment "carte bleue", "sanctions" et "retour"

l'élaboration d'une nouvelle stratégie pour l'intégration des migrants

l'augmentation du nombre d'inspections sur les lieux de travail des migrants en situation irrégulière

l'augmentation de la contribution financière pour le fonctionnement du Bureau européen d'appui en matière d'asile

2011

Suite aux mouvements de migrations consécutifs aux révolutions dans le monde arabe, la Commission européenne a fait des propositions en faveur d'une nouvelle approche de la politique de migration. Parmi elles :

le renforcement des contrôles en bordure de la zone Schengen ainsi qu'aux frontières de l'Union

l'échange d'information entre les pays membres "sur les possibilités d'intégration des immigrés légaux"

l'adoption d'une politique commune en matière de demande d'asile avant 2012

la "mise à profit" de l'immigration légale pour pallier le manque de main d'oeuvre, notamment qualifiée

l'action en solidarité et en coopération avec les pays tiers qui doivent aussi s'inscrire dans la stratégie de l'UE.

Fonctionnement

En règle générale, le Conseil européen joue un rôle beaucoup plus important dans le domaine de l'immigration que dans d’autres politiques européennes, en raison de la sensibilité politique de la matière. Il définit ainsi des programmes pluriannuels, dont le premier été actés à l'occasion du Conseil européen de Tampere en 1999, suivi du "programme de La Haye" en 2004 et de celui de Stockholm en 2009.

L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne a un impact très important sur les politiques d’immigration et d’asile.

Le principe de solidarité

Article 80 TFUE

Les politiques de l'Union visées au présent chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l'Union adoptés en vertu du présent chapitre contiennent des mesures appropriées pour l'application de ce principe.

En inscrivant le principe de solidarité – anciennement réservé uniquement à l’accueil des réfugiés et aux personnes déplacées ne pouvant pas rentrer dans leur pays d’origine (art. 62 §2 TCE) – dans le traité de Lisbonne (article 80 TFUE), les Etats membres s’engagent à partager les responsabilités en matière d’immigration et d'asile d’une manière égalitaire.

Le renforcement du rôle de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)

Tout d’abord la suppression des trois piliers entraîne une extension des compétences de la Cour de justice qui dispose maintenant de la faculté de statuer sur les actes pris en matière de suppression des contrôles aux frontières intérieures, même si cette dernière relève de la gestion de l’ordre public et de la sauvegarde de la sécurité interne. Auparavant cela n'était pas possible conformément à l'article 68§2 du TCE.

La CJUE pourra, de surcroît, statuer sur des questions d’interprétation relatives à la libre circulation des personnes (ainsi que des marchandises, des services et des capitaux), alors que sous le régime du Traité de Nice, cette compétence était l’apanage du Conseil des ministres ou d’un Etat membre.

Les Etats gardent tout de même un rôle important en matière d'immigration et d'asile. Pourvu qu’ils agissent dans le respect du droit international – en vertu du protocole de 1997 sur les relations extérieures – les Etats membres peuvent encore négocier et conclure des accords avec les pays d’origine et de transit des flux migratoires, afin de mieux gérer le trafic aux frontières.

La modification de l’article 6 du Traité sur l’Union européenne (TUE)

L’article 6 TUE introduit des innovations d’envergure, qui soumettent la gestion des politiques de migration et d’asile au respect des droits fondamentaux d’un point de vue juridique. En premier lieu, il rend la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne juridiquement contraignante, alors qu’elle avait une valeur déclaratoire.

En second lieu il prévoit l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CEDH), même si ce processus n’est à ce jour pas encore achevé.

Les effets de la généralisation de la procédure législative ordinaire

L’extension de la procédure législative ordinaire à l'ensemble des politiques de migration et d'asile renforce le poids du Parlement européen qui n’avait auparavant qu’un rôle consultatif, et uniquement sur les questions relatives aux visas.

Financement

Programme cadre de solidarité et de gestion des flux migratoires pour la période 2007-2013

Le programme en chiffre

- 5866 millions € : montant global de l’enveloppe

- 285,1 millions € pour l’Agence FRONTEX

- 900 millions € pour le système d’information à grande échelle

- 62,3 millions € pour la création d’un Observatoire européen des migrations

Ce programme a été établi dans la communication COM (2005) 123 finale de la Commission européenne. Il a pour but de définir les mécanismes de solidarité financière dans les domaines suivants :

- contrôle des frontières

- retour

- intégration des immigrants réguliers

- asile

Fonds pour les frontières extérieures 2007-2013

Institué par décision 574/2007/CE du Parlement et du Conseil du 23 mai 2007, ce fonds a pour but d'optimiser la gestion administrative des flux migratoires aux frontières. Les projets susceptibles de bénéficier de l’enveloppe financière sont ceux qui favorisent l’approfondissement des systèmes.

Fonds européen d’intégration des ressortissants des pays tiers 2007-2013

Le Fonds d’intégration s’est doté d’une enveloppe financière de 825 millions d’euros. Institué sur décision CE n°435/2007 du Conseil du 25 juin 2007, ce fonds a pour but de favoriser l’intégration des ressortissants des pays tiers qui viennent d’arriver dans l’un des Etats membres. Le fonds est destiné à tous les projets qui favorisent :

le développement et la mise en œuvre de procédures d’admission
le renforcement du potentiel des Etats membres relativement aux actions concrètes ainsi qu’à la mise en place d’instruments permettant l’évaluation des politiques et des mesures d’intégration
l’échange de bonnes pratiques par la mise en place des réseaux de coopération transnationale qui peut se traduire par :
- l’organisation de campagnes de sensibilisation transnationales ;
- la réalisation conjointe d’études comparatives sur les politiques d’immigration ;
- la création d’outils statistiques visant à évaluer l’efficacité des politiques d’immigration mises en place par les Etats.

Fonds pour le retour 2008-2013

Doté de 676 millions d’euros, le Fonds pour le retour est institué par décision n° 575/2007/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 mai 2007. Ce fonds s’adresse principalement aux personnes qui bénéficient d’une protection internationale ou temporaire et celles qui sont en séjour irrégulier. Les projets qui sont financés par ce fonds sont ceux qui impulsent la gestion intégrée des retours ainsi que la coopération au niveau transnational dans le cadre de plans intégrés de retour. Parmi les actions susceptibles d’un financement de la part du fonds, sont concernées également les actions visant à apporter de l’aide aux Etats membres en cas d’urgence.

Fonds européen pour les réfugiés 2008-2013

Institué sur décision 2000/596/CE du Conseil du 28 septembre 2000, ce fonds a pour but d'instaurer un système de redistribution afin de mieux supporter la prise en charge par les Etats de l'accueil des réfugiés demandant asile politique. Pour la période 2008-2013, une enveloppe financière de 628 millions d'euros est consacrée à ce fonds. Il permet le financement de projets dans trois domaines : la réinstallation, l'intégration, et le transfert de réfugiés et demandeurs d'asile.

Perspectives

Pour définir les perspectives de l’Union européenne en matière d’immigration et d'asile, il faut se référer au Programme de Stockholm.

Ce programme pour objectif de fixer le cadre de travail de l’Union européenne en ce qui concerne les questions d’asile, de migrations et de politique des visas pour la période comprise entre 2010 et 2014. Le programme a été examiné lors de la réunion ministérielle informelle de juillet 2009 à Stockholm, pour être ensuite adopté par les chefs d’États et de gouvernement de l’Union lors du sommet des 10 et 11 décembre 2009.

Les orientations du Conseil européen concernant l'immigration et l'asile peuvent être résumées avec la formule qui ouvre le sixième chapitre du programme : "une Europe faisant preuve de responsabilité et de solidarité et travaillant en partenariat".

La mobilité croissante oblige l'Union européenne à prendre en compte plusieurs aspects liés à l'immigration et à l'asile, notamment les conséquences à long terme sur le marché du travail, les questions d'intégration et la situation sociale des migrants.

Partant de ces constats, le programme de Stockholm se fixe quatre objectifs :

optimiser le lien entre migration et développement
promouvoir la mobilité et la migration légale, tout en prenant en compte les besoins du marché du travail national
prévenir et combattre l'immigration illégale
favoriser l'intégration et la protection des droits des migrants

Concernant le premier volet, le Conseil européen a encouragé la coopération étroite entre les pays d'origine, les pays de migration et les migrants. Ainsi l'activité européenne devra chercher à favoriser la mobilité, tout en limitant la fuite des cerveaux. A cet effet, le Conseil européen a encouragé la Commission à présenter des initiatives qui encadrent les phénomènes de diaspora, par l'élaboration de projets et de programmes spécifiques.

Il est aussi question de la prise en compte du potentiel de la migration en tant que moyen pour "accroître la compétitivité et la vitalité de l'économie". C'est pourquoi le Conseil européen de fin 2009 a orienté l'activité européenne vers l'élaboration de normes visant à favoriser l'immigration de main d'oeuvre étrangère par la réalisation d'un programme d'action relatif à l'immigration légale et l'évaluation des politiques existantes. Celui-ci doit permettre "d'améliorer la connaissance des compétences et l'adéquation entre l'offre et la demande", dans le respect des besoins nationaux.

C'est dans ce contexte que s'inscrit l'adoption en 2009 de la directive "sanctions" qui prévoit de punir les employeurs faisant travailler illégalement des personnes en situation irrégulière. Ils pourront être frappés par des amendes et même des peines criminelles en cas de récidive.

Tout cela doit passer par une meilleure maîtrise de l'immigration irrégulière, opérant dans le respect des droits de l’Homme. Pour répondre à cette exigence, le programme de Stockholm a envisagé la construction d' "un espace commun et solidaire de protection" basé sur "le respect des droits fondamentaux, des standards élevés de protection et l'amélioration générale de la qualité des systèmes nationaux, tout en renforçant la lutte contre les abus". Le trafic et la traite des êtres humains feront ainsi l'objet d'un combat important de la part des institutions européennes, afin d'éviter, entre autres, de nouvelles tragédies en mer et de combattre les activités criminelles des passeurs.

Le Conseil européen a également mis l'accent sur l'importance du retour volontaire, sur l'échange d'informations et sur la collaboration entre l'agence Frontex et les Etats membres qui doivent gérer l'accueil, les demandes de droit d'asile, et les retours.

Une attention toute particulière doit être portée sur le rapatriement des mineurs non accompagnés qui entrent illégalement sur le territoire d'un Etat membre, dans le respect de "l'intérêt supérieur de l'enfant". Les orientations du Conseil européen encouragent la mise en place de "mesures pratiques visant à faciliter le retour [des mineurs] qui n'ont pas besoin d'une protection internationale, sachant que l'intérêt supérieur de bon nombre d'entre eux pourrait être de retrouver leur famille et s'épanouir dans leur propre environnement culturel et social". C'est notamment l'objet de la très controversée directive "retour" qui autorise l'expulsion de mineurs non-accompagnés vers des pays où ils n'ont ni tuteur ni famille, dès lors que des "structures d’accueil adéquates" existent sur place.

Une politique d'intégration devrait également être mise en place d'ici 2014. Pour ce faire le Conseil européen invite la Commission à améliorer la législation et à revoir la directive 2003/86/CE du conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial.

En ce qui concerne la partie "asile", la Commission a formulé en juin 2011 des propositions pour la mise en place d'un régime d'asile européen commun, avec des règles communes dans le domaine de l'accueil, et des demandes d'asile. Un autre objectif important concerne la création de règles communes relatives à la réinstallation, afin d'aider ceux qui ont besoin d’être protégés mais qui ne peuvent pas se rendre dans l’UE. L'examen de ces propositions se prolongera pendant la présidence polonaise débutée le 1er juillet 2011.

Sources

F.X. Priollaud et D. Siritzky : Le Traité de Lisbonne, La Documentation française, Paris, 2008