Sommaire

• La politique agricole commune (PAC)
• Dossier spécial : Quelle politique agricole commune après 2013 ?
• Animation multimédia : la politique agricole commune (PAC)

La Politique agricole commune a pour but (art. 39 TFUE) :

• "d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre". La compétitivité de l'agriculture européenne à l'international en est l'une des conséquences ;

• "d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture". A ce titre, l'élargissement du 1er mai 2004 a constitué un défi de taille pour l'agriculture européenne puisqu'il a entraîné le doublement de la surface agricole et une hausse de 70% du nombre d'agriculteurs ;

• "de stabiliser les marchés", en évitant notamment la surproduction, mais aussi en luttant contre une trop grande instabilité et volatilité des prix ;

• "de garantir la sécurité des approvisionnements". L'alimentation des Européens mais aussi du monde extérieur est l'un des enjeux importants de la PAC ;

• "d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs".

A ces objectifs définis par les traités s'ajoutent l'attachement à une alimentation saine et de qualité, une production respectueuse de l'environnement et des animaux, ainsi qu'une attention croissante pour le développement rural (2e pilier de la PAC) à travers l'aménagement des territoires, la gestion des ressources naturelles et la diversification économique dans les zones rurales de l'UE.

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les pays européens se trouvent dans une situation de pénurie alimentaire. Il leur faut reconstruire un secteur agricole structurellement déficitaire. Après de longues négociations, et sur insistance de la France, ils choisissent de le faire dans le cadre de la Communauté économique européenne récemment créée.

En 1962, les six Etats membres de la CEE mettent en place une politique agricole commune (PAC) avec comme objectif principal d'augmenter la production alimentaire et la productivité en Europe, avec pour conséquence de stabiliser les marchés et d'augmenter in fine les revenus des agriculteurs.

Les 21 OCM ont été remplacés en 2008 par un OCM unique.Pour ce faire, la Communauté finance l'effort de production des agriculteurs et met en place des Organisations communes de marché (OCM), qui orientent les productions, stabilisent les prix et garantissent la sécurité des approvisionnements de 21 produits ou groupes de produits (céréales, fruits et légumes, viande porcine, œufs, vin). Lorsque certains produits ne trouvent pas preneur, la Communauté les rachète à un prix garanti (négocié chaque année), supérieur au prix du marché mondial.

Les années 1970 : de nouvelles difficultés

Dès les années 1970, l'Europe parvient ainsi à garantir aux pays membres une auto-suffisance alimentaire. Elle est cependant rapidement confrontée à de nouveaux problèmes :

• des excédents apparaissent dans plusieurs secteurs (lait, vin, céréales, viande bovine), que le marché n'absorbe plus et dont le stockage (voire la destruction) pèse de plus en plus lourd dans le budget communautaire. La Communauté tente alors de maîtriser voire réduire la production, en mettant notamment en place des quotas laitiers en 1984.

• pour écouler ces excédents, la Communauté a recours aux exportations. Elle subventionne alors les producteurs européens ("restitutions") pour que ceux-ci vendent leurs produits à moindre coût à l'étranger (les produits européens étant plus chers que les produits mondiaux). Ces subventions valent toujours à l'Europe de nombreuses critiques, notamment dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

• le modèle productiviste encouragé par la PAC a un coût environnemental croissant : pollution des eaux, épuisement des sols...

• Plusieurs Etats membres, notamment la Grande-Bretagne, remettent en cause l'importance du budget accordé à la PAC.

La PAC et le reste du monde

Vivement critiquées par les pays tiers, les aides directes couplées et les subventions à l'exportation, à l'origine de distorsions de concurrence, constituent aujourd'hui un mécanisme marginal de la PAC, sous l'impulsion de l'OMC notamment. Les pays du Sud se sont vus octroyer un accès privilégié  au marché européen (l'initiative "tout sauf les armes" élimine en particulier les contingents et droits de douane pour la totalité des produits, à l'exclusion des armes, importés des 48 pays les plus pauvres du monde). En raison notamment des désaccords Etats-Unis - UE sur les questions agricoles, les négociations du "cycle de Doha" sont aujourd'hui au point mort.

Les réformes de la PAC

Aussi, depuis 1972 et l'échec du plan Mansholt, la PAC est amenée à s'adapter par des réformes successives (1992, 1999, 2003) qui visent à :

• réduire les excédents par l'instauration de quotas, de jachères...

• atténuer la part de l'agriculture dans le budget communautaire (aujourd'hui 40% du budget de l'UE, mais moins d'1% du PIB européen)

• accorder une importance croissante à la dimension qualitative (développement rural, protection de l'environnement, respect des normes sanitaires et du bien-être animal).

• Adapter le fonctionnement de la PAC aux règles du commerce international définies par l'OMC

• un marché agricole unique : les barrières douanières entre Etats membres sont supprimées, les règles sanitaires et les normes techniques harmonisées ;
  
  
• la solidarité financière : puisées dans le budget communautaire, les ressources sont affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des Etats membres.
  
  

• La préférence communautaire : les denrées agricoles produites en Europe sont privilégiées à travers des mécanismes de prélèvements aux importations et de subventions ("restitution") aux exportations. Ce dernier principe est aujourd'hui à relativiser.

Mécanismes

Afin d'encourager la production de produits de qualité, l'Union européenne a mis en place un système d'étiquetage qui atteste l'origine et la qualité des produits : AOP (Appellation d'Origine Protégée), IGP (Indication Géographique Protégée) et STG (Spécialité Traditionnelle Garantie). L'UE a aussi créé un label pour les produits issus de l'agriculture biologique.
La PAC est par ailleurs organisée autour de grands mécanismes :

• Une organisation commune des marchés agricoles (OCM), qui garantit la stabilité des marchés sur les différents produits, notamment en établissant des règles communes en matière de concurrence et en réglementant les prix et subventions agricoles. 

• les aides directes aux agriculteurs : les aides directes ont été introduites par la réforme de 1992 et visent à donner aux agriculteurs un revenu minimal garanti, indépendamment de la quantité produite ("découplage"), afin d'éviter toute surproduction et d'éliminer les distorsions du commerce.
  
  Avant cette date (mais encore dans certains secteurs), les agriculteurs pouvaient vendre leurs produits à des "prix garantis" : s'ils n'étaient pas écoulés, l'UE les achetait elle-même à ces prix. Les aides directes viennent donc compenser la baisse des prix garantis : un paiement unique par exploitation est accordé au producteur sur la base de références historiques (en France notamment), ou plus généralement en fonction de la surface de l'exploitation. Ces aides représentent environ 70% du budget de la PAC.
  
  Le principe de "conditionnalité" subordonne l'octroi des aides au respect, par le producteur, de critères environnementaux et de bien-être des animaux.

• des mesures de soutien au marché : subventions à l'exportation, intervention publique et stockage, aides à la production, quotas... complètent le système d'aides directes dans certains secteurs et/ou lors de crises économiques, sanitaires ou climatiques affectant les prix ("filet de sécurité"). Très utilisées dans les premières décennies de la PAC, elles ne représentent aujourd'hui plus qu'environ 7% de son budget.
  
  
• la politique de développement rural : elle constitue le "deuxième pilier" de la PAC. L'UE cofinance des mesures qui contribuent au dynamisme socio-économique des territoires et à la préservation des paysages : modernisation des exploitations, formation des agriculteurs, foresterie, aides à l'installation, promotion du tourisme rural, agriculture biologique, aide aux zones à handicap naturel (montagne...), etc. Le développement rural représente environ 25% du budget de la PAC. 

Depuis le 1er janvier 2007, le financement des deux piliers de la PAC est assuré par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui remplacent le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).La PAC (1er et 2e pilier) est la première dépense d'intervention de l'Union européenne.

Avec 56 milliards d'euros, elle représente environ 40 % du budget communautaire. Elle représentait jusqu'à 70 % du budget en 1984 par exemple, contre 43% en 2008.

Sur la période 2007-2013, la France reste le premier bénéficiaire des dépenses relatives aux marchés agricoles (premier pilier), avec un taux de retour d'environ 20 %. Les agriculteurs français reçoivent environ 10 milliards d'euros par an d'aides agricoles de l'Union européenne, dont 85 % issus du premier pilier. La tendance à la baisse du taux de retour est inéluctable avec l'élargissement de l'UE et le plafonnement budgétaire décidé en 2002.

En 2010, la France est le premier bénéficiaire de la PAC, en recevant 19,2 % de l'ensemble des crédits, devant l'Espagne (13,6 %), l'Allemagne (12,7 %), l'Italie (10,4 %) et le Royaume-Uni (7,3 %).La question du financement de la PAC reste une pomme de discorde entre les membres de l'UE, ainsi qu'entre les institutions européennes. Le budget de la future PAC (2014 - 2020) est actuellement en négociation. 

Certains pays dont le Royaume-Uni, qui bénéficie moins des aides agricoles, souhaitent rompre avec le principe de solidarité financière et demandent la "renationalisation" partielle du financement de la PAC.

Le Bilan de Santé de la PAC

Publié en novembre 2007 par la Commission européenne, le "bilan de santé de la PAC" a donné le coup d'envoi à une vaste consultation auprès des Etats membres sur les mesures à mettre en oeuvre pour préparer l'après 2013. Un an après, le 20 novembre 2008, les ministres de l'agriculture s'accordent sur l'éventail suivant :

• la suppression des jachères obligatoires d'ici à 2013




• l'augmentation progressive des quotas laitiers (1% chaque année) avant leur disparition totale en 2015




• le "découplage" des aides pour tous les Etats membres (sauf dans certains secteurs)




• le renforcement de l'aide aux secteurs rencontrant des problèmes spécifiques (régions ou secteurs économiquement défavorisé , zones présentant des risques de catastrophes naturelles ou maladies animales)




• Un financement supplémentaire pour les agriculteurs des 12 nouveaux États membres de l'UE




• Une répartition du budget plus favorable au développement rural




• Une simplification du principe de "conditionnalité"

Perspectives : la PAC après 2013

Le 12 octobre 2011, la Commission a dévoilé ses propositions législatives sur la future PAC, base de négociations pour les Etats et le Parlement européen.

La politique agricole commune est actuellement sujette à d'importantes négociations entre les Etats membres, qui visent à définir ses règles et son budget pour la période 2014 - 2020.

Plusieurs défis sont apparus ou subsistent, que la réforme de la PAC doit s'attacher à relever :

• garantir la sécurité alimentaire alors que la population mondiale augmente rapidement ;
  
  
• Augmenter la compétitivité de l'agriculture européenne face à la concurrence des pays émergents ;
  
  
• redistribuer les aides aux agriculteurs de manière plus équitable ;
  
  
• mieux protéger les agriculteurs des crises économiques (volatilité des prix), sanitaires (épidémies notamment animales) et climatiques (sécheresses) ;
  
  
• renforcer le pouvoir de négociation (et la part du revenu) des producteurs agricoles vis-à-vis des secteurs de la transformation et de la distribution.
  
  
• faire converger les niveaux d'aides allouées aux pays d'Europe centrale et orientale avec ceux d'Europe de l'Ouest ;
  
  
• veiller à la bonne gestion des territoires de l'UE, couverts à 80% par l'agriculture et la sylviculture ;




• lutter contre le changement climatique à travers une réduction des émissions de l'agriculture, une adaptation aux effets de ce changement et une contribution de l'agriculture à la transition énergétique (chimie verte...) ;




• soutenir le développement durable dans les zones rurales où vivent plus de la moitié de la population de l'UE ;
  
  
• Faire en sorte que les aides directes bénéficient aux agriculteurs actifs, et non aux propriétaires terriens non agriculteurs ;
  
  
• simplifier les règles de la PAC, qui exigent notamment des exploitants d'importantes compétences en gestion ;

Textes et documents

Synthèse de la législation communautaire en vigueur
Redonner du sens à la PAC - Rapport d'information du Sénat (2010)

La politique agricole commune (PAC), Jean-Christophe Bureau, 2007, La Documentation française.

Commission de l'Agriculture et Développement Rural - Commission européenne

Sites utiles

Rubrique PAC - Ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la pêche
Europa - Direction générale de l'Agriculture et du Développement Rural - Commission européenne

Adresses utiles

Commission européenne - Direction Générale de l'Agriculture - B-1049 Bruxelles - - Fax: 00.322.295.01.30
Département des ressources documentaires du Ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche - 78, rue de Varenne - 75349 Paris Cedex 07 - Tél.: 01.49.55.47.17

Mise à jour : 02/08/12