Sommaire

• La politique agricole commune (PAC)
• Dossier spécial : Quelle politique agricole commune après 2013 ?

La Politique agricole commune a pour but (art. 39 TFUE) :

• "d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre". La compétitivité de l'agriculture européenne à l'international en est l'une des conséquences ;

• "d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture". A ce titre, l'élargissement du 1er mai 2004 a constitué un défi de taille pour l'agriculture européenne puisqu'il a entraîné le doublement de la surface agricole et une hausse de 70% du nombre d'agriculteurs ;

• "de stabiliser les marchés", en évitant notamment la surproduction ;

• "de garantir la sécurité des approvisionnements". L'alimentation des Européens mais aussi du monde extérieur est l'un des enjeux importants de la PAC ;

• "d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs".

A ces objectifs définis par les traités s'ajoutent l'attachement à une alimentation saine et de qualité, une production respectueuse de l'environnement et des animaux, ainsi qu'une attention croissante pour le développement rural (2e pilier de la PAC) à travers l'aménagement des territoires, la gestion des ressources naturelles et la diversification économique dans les zones rurales de l'UE.

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les pays européens se trouvent dans une situation de pénurie alimentaire. Il leur faut reconstruire un secteur agricole structurellement déficitaire. Après de longues négociations, et sur insistance de la France, ils choisissent de le faire dans le cadre de la Communauté économique européenne récemment créée.

En 1962, les six Etats membres de la CEE mettent en place une politique agricole commune (PAC) avec comme objectif principal d'augmenter la production alimentaire et la productivité en Europe, avec pour conséquence de stabiliser les marchés et d'augmenter in fine les revenus des agriculteurs.

Les 21 OCM ont été remplacés en 2008 par un OCM unique.Pour ce faire, la Communauté finance l'effort de production des agriculteurs et met en place des Organisations communes de marché (OCM), qui orientent les productions, stabilisent les prix et garantissent la sécurité des approvisionnements de 21 produits ou groupes de produits (céréales, fruits et légumes, viande porcine, œufs, vin). Lorsque certains produits ne trouvent pas preneur, la Communauté les rachète à un prix garanti (négocié chaque année), supérieur au prix du marché mondial.

Les années 1970 : de nouvelles difficultés

Dès les années 1970, l'Europe parvient ainsi à garantir aux pays membres une auto-suffisance alimentaire. Elle est cependant rapidement confrontée à de nouveaux problèmes :

• des excédents apparaissent dans plusieurs secteurs (lait, vin, céréales, viande bovine), que le marché n'absorbe plus et dont le stockage (voire la destruction) pèse de plus en plus lourd dans le budget communautaire. La Communauté tente alors de maîtriser voire réduire la production, en mettant notamment en place des quotas laitiers en 1984.

• pour écouler ces excédents, la Communauté a recours aux exportations. Elle subventionne alors les producteurs européens ("restitutions") pour que ceux-ci vendent leurs produits à moindre coût à l'étranger (les produits européens étant plus chers que les produits mondiaux). Ces subventions valent toujours à l'Europe de nombreuses critiques, notamment dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

• le modèle productiviste encouragé par la PAC a un coût environnemental croissant : pollution des eaux, épuisement des sols...

• Plusieurs Etats membres, notamment la Grande-Bretagne, remettent en cause l'importance du budget accordé à la PAC.

La PAC et l'OMC

En dépit des réformes successives, la PAC reste critiquée hors de l'Union, en particulier sur les aides directes et les subventions à l'exportation, qui créent des distorsions de concurrence. Les pays du Sud réclament également un accès privilégié  au marché européen. De leur côté, la majorité des Etats membres soulignent l'importance d'une politique agricole pour le développement durable, l'environnement, l'alimentation et la cohésion territoriale. Suspendues en 2006, notamment en raison des désaccords Etats-Unis - UE sur les questions agricoles, les négociations du "cycle de Doha" ont été relancées en février 2007, mais les divergences persistent.

Les réformes de la PAC

Aussi, depuis 1972 et l'échec du plan Mansholt, la PAC est amenée à s'adapter par des réformes successives (1992, 1999, 2003) qui visent à :

• réduire les excédents par l'instauration de quotas, de jachères...

• atténuer la part de l'agriculture dans le budget communautaire (aujourd'hui 40% du budget de l'UE, mais moins d'1% du PIB européen)

• accorder une importance croissante à la dimension qualitative (développement rural, protection de l'environnement, respect des normes sanitaires et du bien-être animal).

• Adapter le fonctionnement de la PAC aux règles du commerce international définies par l'OMC

• un marché agricole unique : les barrières douanières entre Etats membres sont supprimées, les règles sanitaires et les normes techniques harmonisées ;
  
  
• la solidarité financière : puisées dans le budget communautaire, les ressources sont affectées à des dépenses communes et non en fonction des contributions des Etats membres.

• La préférence communautaire : les denrées agricoles produites en Europe sont privilégiées à travers des mécanismes de prélèvements aux importations et de subventions ("restitution") aux exportations.

Mécanismes

Afin d'encourager la production de produits de qualité, l'Union européenne a mis en place un système d'étiquetage qui atteste l'origine et la qualité des produits : AOP (Appellation d'Origine Protégée), IGP (Indication Géographique Protégée) et STG (Spécialité Traditionnelle Garantie). L'UE a aussi créé un label pour les produits issus de l'agriculture biologique.
La PAC est par ailleurs organisée autour de grands mécanismes :

• Une organisation commune des marchés agricoles (OCM), qui garantit la stabilité des marchés sur les différents produits, notamment en établissant des règles communes en matière de concurrence et en réglementant les prix et subventions agricoles. 

• les aides directes aux agriculteurs : les aides directes ont été introduites par la réforme de 1992 et visent à donner aux agriculteurs un revenu minimal garanti, indépendamment de la quantité produite ("découplage"), afin d'éviter toute surproduction et d'éliminer les distorsions du commerce.
  
  Avant cette date (mais encore dans certains nouveaux Etats membres), les agriculteurs pouvaient vendre leurs produits à des "prix garantis" : s'ils n'étaient pas écoulés, l'UE les achetait elle-même à ces prix. Les aides directes viennent donc compenser la baisse des prix garantis : un paiement unique par exploitation est accordé au producteur sur la base de références historiques. Elles devraient représenter 70% du budget de la PAC en 2010

• Les incitations financières, qui encouragent l'agriculteur à opter pour des méthodes de production plus respectueuses de l'environnement. Par exemple, le principe de "conditionnalité" subordonne l'octroi des aides au respect, par le producteur, de critères environnementaux et de bien-être des animaux.

• des instruments de maîtrise de l'offre agricole : ils visent à éviter la surproduction. Ils ont été introduits dans les années 80 (quotas de production, jachère, gel de terres, etc.).
  
  
• la politique de développement rural : elle constitue le "deuxième pilier" de la PAC. Plusieurs types d'instruments existent, comme  la conditionnalité et la modulation (une partie des aides directes et découplées a été progressivement réorientée vers le financement du développement rural). En 2010, le budget du développement rural devrait constituer environ 25% du budget de la PAC. 

Depuis le 1er janvier 2007, le financement des deux piliers de la PAC est assuré par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui remplacent le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).La Politique Agricole Commune (PAC) est en 2010 la deuxième dépense d'intervention de l'Union européenne, après la cohésion sociale.

Avec 56 milliards d'euros, elle représente moins de 40 % du budget communautaire. Jusqu'au 31 décembre 2007, la PAC représentait le premier poste du budget européen (jusqu'à 70 % du budget en 1984 par exemple, contre 43% en 2008).

Sur la période 2007-2013, la France devrait rester le premier bénéficiaire des dépenses relatives aux marchés agricoles (premier pilier), avec un taux de retour de 19,4 % et de 7,2% pour le second pilier (développement rural). La tendance à la baisse du taux de retour est inéluctable avec l'élargissement et le plafonnement décidé en 2002.

En 2004, le taux de retour (rapport entre les dépenses et les recettes de la PAC) de la France était de 21 % (13% pour le développement rural), loin devant l'Espagne (14,1 %), l'Allemagne (13,5 %), l'Italie et le Royaume-Uni.La question du financement de la PAC reste une pomme de discorde entre les membres de l'UE même si, conformément à l'accord conclu en 2002 au Conseil européen de Bruxelles, la PAC dispose d'un budget garanti jusqu'en 2013.

Certains pays, qui ne bénéficient pas directement des aides agricoles, souhaitent rompre avec le principe de solidarité financière et demandent la "renationalisation" partielle du financement de la PAC. Cependant, l'accord sur les perspectives financières pour la période 2007-2013, conclu en décembre 2005, n'a pas remis en cause l'accord de 2002.

Le Bilan de Santé de la PAC

Publié en novembre 2007 par la Commission européenne, le "bilan de santé de la PAC" a donné le coup d'envoi à une vaste consultation auprès des Etats membres sur les mesures à mettre en oeuvre pour préparer l'après 2013. Un an après, le 20 novembre 2008, les ministres de l'agriculture s'accordent sur l'éventail suivant :

• la suppression des jachères obligatoires d'ici à 2013




• l'augmentation progressive des quotas laitiers (1% chaque année) avant leur disparition totale en 2015




• le "découplage" des aides pour tous les Etats membres (sauf dans certains secteurs)




• le renforcement de l'aide aux secteurs rencontrant des problèmes spécifiques (régions ou secteurs économiquement défavorisé , zones présentant des risques de catastrophes naturelles ou maladies animales)




• Un financement supplémentaire pour les agriculteurs des 12 nouveaux États membres de l'UE




• Une répartition du budget plus favorable au développement rural




• Une simplification du principe de "conditionnalité"

Perspectives : le débat sur la PAC après 2013

Fondée sur une communication de la Commission de mars 2009, la simplification de la PAC fait particulièrement l'objet de débats entre les ministres de l'UE. Par ailleurs, la Commission devrait proposer début 2010 un document sur le budget de l'UE et le financement des différentes politiques après 2013.La politique agricole commune est actuellement sujette à de vives négociations hors et dans l'UE. Remise en question par certains, incriminée lors des négociations internationales mais soutenue par une majorité d'Etats membres comme par l'actuel Commissaire européen à l'agriculture, la "nouvelle PAC" doit être définie pour l'après 2013 (le budget actuel de l'Union ayant été conclu pour la période 2007-2013).

Le débat sur la PAC après 2013 doit relever les défis suivants :

• garantir la sécurité alimentaire alors que la population mondiale augmente rapidement;




• veiller à la bonne gestion des territoires de l'UE, couverts à 80% par l'agriculture et la sylviculture;




• lutter contre le changement climatique à travers une réduction des émissions de l'agriculture et une adaptation aux effets de ce changement;




• soutenir le développement durable dans les zones rurales où vivent plus de la moitié de la population de l'UE.

Textes et documents

Synthèse de la législation communautaire en vigueur
La réforme de la politique agricole commune, Rapport d'information de la Commission des affaires économiques du Sénat, 8 février 2003
La politique agricole commune (PAC) : une politique en mutation, Jacques Loyat et Yves Petit, 2008, La Documentation française.

Commission de l'Agriculture et Développement Rural - Commission européenne

Projet du budget général 2010, Titre 05 — Agriculture et développement rural - Commission européenne

Sites utiles

Rubrique PAC - Ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la pêche
Europa - Direction générale de l'Agriculture et du Développement Rural - Commission européenne

Adresses utiles

Commission européenne - Direction Générale de l'Agriculture - B-1049 Bruxelles - Tél.: 00.322.295.32.40 - Fax: 00.322.295.01.30
Département des ressources documentaires du Ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche - 78, rue de Varenne - 75349 Paris Cedex 07 - Tél.: 01.49.55.47.17

Mise à jour : 04/03/10