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Traités

Les premiers pas de la construction européenne, de la CECA aux traités de Rome

Winston Churchill au Congrès de la Haye

A l'issue de la Seconde Guerre mondiale, plusieurs projets de coopération entre pays européens voient le jour. De la CECA au rapport Spaak en passant par le projet de Communauté européenne de défense, retour sur les années qui ont précédé la signature du traité de Rome.

De l'après-guerre à la déclaration Schuman

En 1945, l’Europe sort traumatisée d’un conflit sanglant et destructeur. Alors que débute une nouvelle période de tensions internationales – la Guerre froide – certains comprennent très vite que seule une union entre les pays d’Europe permettra au vieux continent de recouvrer son rang sur la scène mondiale.

Les premiers rapprochements de l'après-guerre

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les initiatives en faveur d'un rapprochement des peuples d'Europe se multiplient.

Animés par la volonté de promouvoir l’unification du continent, différents mouvements d’opinion proeuropéens se réunissent à La Haye du 7 au 10 mai 1948 en présence de personnalités politiques et sous la présidence d’honneur de Winston Churchill (en 1946, l’ancien Premier ministre britannique avait prononcé un vibrant plaidoyer en faveur des Etats-Unis d’Europe).

Discours de Winston Churchill - Congrès de La Haye, mai 1947

Dans la foulée du Congrès de La Haye, les gouvernements européens créent le Conseil de l’Europe, à l’origine, un an plus tard, de la Convention européenne des droits de l’homme et de la Cour du même nom. Basé à Strasbourg, le Conseil de l’Europe est responsable d’une œuvre juridique considérable, notamment sur le plan des droits de l’homme. Mais il joue un rôle modeste dans l’unification du continent : le Conseil trouve ses limites dans son mode de fonctionnement, la nécessité d’un accord entre tous ses membres étant source de blocages.

En cette période où l'Union soviétique occupe une partie du continent, les Etats-Unis sont préoccupés par le devenir de l'Europe de l'Ouest. Ils décident donc de contribuer à son redressement économique et d'assurer sa protection militaire.

Trois ans après la fin de la guerre, Washington propose d’accorder aux pays qui le souhaitent une aide massive destinée à financer leur reconstruction : c’est le Plan Marshall. L’Organisation européenne de coopération économique (OECE), qui siège à Paris, prend en charge la distribution de l’aide américaine. En 1961, elle prendra le nom d’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE). 

Par le traité de Bruxelles signé en mars 1948, les Etats-Unis se sont portés garants de la sécurité de la France, de la Belgique, du Luxembourg, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. Un an plus tard, cinq autres pays européens rejoignent les "Cinq" de Bruxelles pour former l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), une alliance militaire contre la menace soviétique. La RFA y adhèrera en 1955, suite à l’échec de la CED. 

La déclaration Schuman

Déclaration Schuman, 9 mai 1950

Toutes les formes de rapprochement opérées après-guerre restent des coopérations classiques entre les Etats. A ce titre, elles sont insatisfaisantes aux yeux des partisans d'une Europe intégrée.

Un homme, un Français, a pour ambition d'aller plus loin dans l'unification des pays d'Europe : Jean Monnet.

Commissaire au Plan, il travaille en secret à un plan de mise en commun du charbon et de l'acier des pays d'Europe occidentale. Il pense en effet que la mutualisation des ressources des Etats dans certains secteurs clés de l'économie entraînera un engrenage qui débouchera un jour sur la création des Etats-Unis d'Europe.

Robert Schuman et Konrad Adenauer

De plus, le charbon et l'acier sont les principales ressources nécessaires à l'industrie de l'armement. Les mettre en commun sous le contrôle d'une autorité indépendante, c'est rendre la guerre entre la France et l'Allemagne matériellement impossible.

Telle est l'idée que Jean Monnet expose à son compatriote Robert Schuman, alors ministre des Affaires étrangères. En dépit d'un certain scepticisme, le ministre parvient à convaincre son gouvernement de la justesse des vues de Monnet.

Le 9 mai 1950, Robert Schuman rend publique, lors d'une conférence de presse tenue au Salon de l'horloge du Quai d'Orsay, sa proposition inspirée du projet de Jean Monnet.

L'Allemagne de l'Ouest, visée au premier chef par l'offre de Schuman, est tout de suite séduite par cette idée : pour Konrad Adenauer, le pool charbon acier apparaît comme un bon moyen de réhabiliter son pays sur la scène internationale.

Mais ce projet s'adresse également à tous les pays européens volontaires. La Belgique, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas y répondent favorablement.

La déclaration Schuman marque le point de départ de l'aventure communautaire. Depuis 1986, la journée de l'Europe est célébrée le 9 mai dans toute l'Europe en hommage à cet acte fondateur. 

 

L’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait.

Robert Schuman, le 9 mai 1950

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Après les réels et spectaculaires succès de 1949 et du début de 1949, l’organisation de l’Europe marque le pas, et même recule un peu. C’est le moment pour tous ceux qui en savent l’essentielle importance de se jeter dans la bataille et de la gagner.

Paul-Henri Spaak,
"Europe unie - Premier bilan",
Le Monde, 13 mai 1950

 

De la CECA à l'échec de la CED

Signature du Traité de Paris, 18 avril 1951

Née de la déclaration Schuman, la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) réunit l’Allemagne, l’Italie, la France, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg. En mettant en commun leur production de charbon et d’acier, la France et l’Allemagne substituent la solidarité d’intérêts à la rivalité et à la rancœur, cinq ans seulement après la fin de la guerre.

Les espoirs d'une intégration politique plus poussée sont mis à mal deux ans plus tard lorsque la France rejette le traité sur la Communauté européenne de défense (CED). 

La CECA, première étape de l'unification européenne

Jean Monnet fabrique le premier lingot d'acier, 1953

Le plan Schuman, accepté d'emblée par l'Allemagne, mais aussi par l'Italie, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, est soumis à une négociation qui aboutit le 18 avril 1951 à la signature, à Paris, du Traité sur la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). L'ensemble des ratifications obtenues, le traité entre en vigueur le 15 juillet 1952.

L'objectif du traité est de mettre en place un marché commun du charbon et de l'acier. Cela se traduit par la suppression progressive des droits de douane et des restrictions à la libre circulation des produits, l'interdiction des mesures discriminatoires et des subventions ou aides accordées par les Etats. Le marché respecte le principe de libre concurrence, mais la Communauté contrôle son approvisionnement régulier et la fixation des prix au plus bas niveau.

La CECA se distingue des autres organisations européennes par son système institutionnel entièrement nouveau, d'inspiration fédéraliste.

L'essentiel du pouvoir de décision est confié à une Haute Autorité, institution indépendante des gouvernements nationaux, présidée par Jean Monnet et composée de 9 membres indépendants – un peu à l'image de la Banque centrale européenne aujourd'hui.

Si la mise en commun par six nations d'Europe de leur production de charbon et d'acier répond à des buts économiques, cette mise en commun et ses résultats même n'ont été, dès le départ, dans l'esprit de ses promoteurs, qu'un moyen de réaliser, au delà des buts économiques des fins politiques.

Pierre-Henri Teitgen,
"Le Plan Schuman : buts et institutions",
Notre Europe, 1952

Un Conseil des ministres, composé de représentants des gouvernements des Six, partage avec la Haute Autorité le pouvoir de décision pour les questions les plus importantes. Les institutions de la CECA comptent également une Assemblée commune, Parlement européen avant l'heure. Composée de 78 députés, celle-ci contrôle les actes de la Haute Autorité, peut renverser cette dernière, mais ne dispose pas de pouvoirs législatifs ou budgétaires. Une Cour de justice complète l'édifice.

 

Les institutions de la CECA annoncent le système communautaire actuel, avec une différence de taille : la Haute Autorité de la CECA, ancêtre de la Commission, dispose de pratiquement tous les pouvoirs, alors qu'aujourd'hui, au sein de l'Union européenne ce sont le Conseil et le Parlement qui décident.

A la suite de vifs débats entre les Etats membres, la ville de Luxembourg est choisie pour accueillir les institutions de la Communauté.

 

La CED, un projet avorté d'armée européenne

En 1950, face à la menace que représentent les troupes soviétiques massées à ses frontières, la République fédérale allemande, privée d'armée depuis la fin de la guerre, demande à ses alliés le droit de se doter d'une force militaire.

Le principe du réarmement allemand est soutenu par les membres de l'OTAN, à l'exception de la France et de la Belgique. Le président du Conseil français, René Pleven comprend alors qu'il lui faut prendre l'initiative : quitte à ce que l'Allemagne reconstitue son armée, autant que la France puisse l'encadrer au sein d'une organisation commune. 

Le plan proposé par Pleven aux membres de la future CECA consiste à mettre en place une armée européenne de 100 000 hommes, coiffée d'un ministre européen de la Défense, sous commandement suprême de l'OTAN. Cinq ans seulement après la fin de la guerre, il s'agirait d'un symbole fort de réconciliation entre les Européens.

Après plus d'un an de négociations, le Traité instituant la Communauté européenne de défense (CED) est conclu le 27 mai 1952 à Paris. Il va plus loin que le projet français en mobilisant davantage de troupes et reprend le schéma institutionnel de la CECA (Commissariat collégial, Conseil des ministres, Assemblée CED). 

 

Je me souviens de dîners en ville où la conversation s'étant par malheur égarée sur la CED, l'harmonie était soudain rompue et où les convives, après une discussion violente, se séparaient sans même se dire au revoir.

Robert Marjolin,
Le travail d'une vie - Mémoires, 1986

Le traité doit maintenant être ratifié par les Six. Alors que l'ensemble des Etats signataires – à l'exception de l'Italie – a ratifié le texte, c'est au tour du Parlement français de se prononcer. L'opinion publique française est extrêmement perturbée par la perspective d'un réarmement allemand. Les promoteurs de la CED ont beau arguer que de toute façon ce réarmement se fera sous l'égide des Américains, et qu'il vaut mieux le contrôler au sein d'une communauté européenne, rien n'y fait ; la rancoeur envers le voisin germanique est loin d'être dissipée. Gaullistes et communistes unissent leurs forces pour combattre le projet d'armée européenne.

A l'été 1954, la CED est l'objet de toutes les polémiques, comme le sera cinquante ans plus tard le projet de Constitution européenne. L'affaire se conclut au Palais Bourbon, le 30 août 1954, par le rejet du traité par 319 voix contre 264. La France vient de dire non à un projet qu'elle avait pourtant initié. Dans toute l'Europe, la déception est immense.

 

La relance du projet européen

Jean Monnet, 1967

Le rejet par la France du Traité instituant la Communauté européenne de défense (CED) sonne comme un coup d'arrêt à l'intégration européenne. Très vite, les tentatives de relance s'organisent, sous la houlette du belge Paul-Henri Spaak, avec la contribution de Jean Monnet.

A la suite de la conférence de Messine, les gouvernements des Six réfléchissent à la mise en place d'un marché commun et d'une communauté européenne de l'énergie atomique.

L'ombre de Jean Monnet

Les Européens les plus fervents sont dépités par l'échec de la CED, qui met un coup d'arrêt à l'intégration du continent.

Paul-Henri Spaak et Jean Monnet

Jean Monnet, l'initiateur de la CECA, décide de se saisir du problème. En novembre 1954, il annonce qu'il ne briguera pas de deuxième mandat à la tête de la Haute Autorité de la CECA, afin de mieux se consacrer à l'objectif qu'il s'est assigné : remettre le projet européen sur les rails.

La voie politique et militaire étant bouchée pour longtemps, reste la piste de l'intégration économique. Jean Monnet est persuadé que la relance européenne viendra d'une mise en commun des capacités européennes en matière de nucléaire civil, domaine pour lequel il imagine une organisation à part entière.

L'Europe, en pleine croissance économique, est à l'époque très soucieuse de ses approvisionnements énergétiques et redoute – déjà – la pénurie de pétrole. A cette époque, l'atome est à la mode, en France comme aux Etats-Unis : on y voit une source d'énergie inépuisable pour le futur. Mais cet engouement est loin d'être partagé par les partenaires de Paris. 

A la même période, une autre idée circule en Europe : celle de créer un marché commun entre les Six, en faisant tomber les barrières aux échanges commerciaux. Jean Monnet n'y est guère favorable car il juge cette approche trop complexe. A ses yeux, une approche sectorielle (c'est-à-dire par branche d'activité : transports, énergie, agriculture…) a plus de chance d'aboutir qu'une tentative d'intégration économique globale. Mais l'inspirateur de la CECA comprend vite que pour convaincre tout le monde, marché commun et communauté de l'énergie atomique doivent aller de pair.

 

Quelque chose pouvait encore être fait, mais toutefois quelqu'un devrait-il en prendre l'initiative. Or, la plupart des hommes qui avaient la capacité de décider étaient plongés dans la méfiance. Je rencontrais à nouveau les impasses dans lesquelles nous étions enfermés quatre ans plus tôt.

Jean Monnet,
Mémoires,
1976

Reste à donner une impulsion politique à ces projets. Jean Monnet se tourne alors vers Paul-Henri Spaak, le ministre belge des Affaires étrangères, lui aussi convaincu de la nécessité d'une relance européenne. Spaak prend l'initiative de dévoiler les idées de Monnet à ses homologues européens. Les Pays-Bas et le Luxembourg se montrent tout de suite enthousiastes.

Les chancelleries des pays du Benelux rédigent un mémorandum commun, qui développe les pistes de relance, et le communiquent à leurs partenaires. L'examen de ce texte figure à l'ordre du jour de la conférence des ministres des Affaires étrangères de la CECA qui s'ouvre le 1er juin 1955 à Messine, en Italie. Les gouvernements détiennent désormais les clés de la relance européenne.

 

L'action de Jean Monnet ne s'arrête pas là. Il fonde en octobre 1955 le Comité d'action pour les Etats-Unis d'Europe, qui regroupe des forces syndicales et politiques favorables à la création d'une Europe fédérale et soucieuses de sensibiliser les responsables nationaux à la nécessité de l'intégration européenne. Monnet restera longtemps attaché au seul projet Euratom, avant de soutenir le Marché commun dès lors que celui-ci se révèle être un succès.

 

 

La conférence de Messine

Les négociations à Messine n’étaient pas faciles, mais elles étaient portées par une impulsion européenne positive. (…) Il y eut les habituelles difficultés finales des négociations diplomatiques, mais, à l’aurore, quand le soleil se leva sur la Méditerranée, l’accord qui marquait le début d’une période de négociations fructueuses fut finalement obtenu.

Alfred Müller-Armack,
Sur le chemin de l'Europe,
1971

Le Conseil spécial des ministres des Affaires étrangères des membres de la CECA se réunit à Messine, dans le sud de l'Italie, les 1er, 2 et 3 juin 1955. Les discussions tournent pour l'essentiel autour du mémorandum du Benelux. Avant l'ouverture de la conférence, l'Allemagne et l'Italie ont fait connaître leurs positions en publiant chacune leur propre mémorandum.

J. Bech, PH. Spaak et J. Beyen - Conférence de Messine, 1er juin 1955

La grande inconnue reste la position de la France. Intéressés par l'idée d'un pool nucléaire, les Français redoutent la création d'un marché commun car ils sentent que leur économie n'y est pas préparée. Mais ils sont conscients qu'après avoir fait échouer la CED, ils doivent se montrer ouverts à toutes les propositions de leurs partenaires.

La résolution publiée à l'issue de la conférence prouve qu'il existe une volonté politique de relancer la construction européenne : "les gouvernements croient le moment venu de franchir une nouvelle étape dans la voie de la construction européenne. (…) Celle-ci doit être réalisée tout d'abord dans le domaine économique" grâce à des institutions communes et par la création d'un Marché commun. En réalité, la résolution ne tranche pas entre la démarche sectorielle et l'approche généraliste, un sujet qui divise les Six. Quant au système institutionnel à mettre en place, il fait lui aussi l'objet de débats.

J. Beyen, G. Martino, J. Bech, A. Pinay, PH. Spaak - Conférence de Messine, 1er juin 1955

Les représentants gouvernementaux confient à un comité intergouvernemental d'experts présidé par Paul-Henri Spaak la charge d'étudier toutes les options sur la table. Ce groupe de travail, composé de délégués des six gouvernements, se réunit à partir du 9 juillet 1955.

Les observateurs britanniques invités à participer aux premières séances quittent rapidement les travaux, certains de l'échec du projet de marché commun.

Le rapport Spaak

Paul-Henri Spaak

Le rapport Spaak est remis aux gouvernements le 21 avril 1956. Il s'ouvre sur un constat lucide : si l'Europe veut continuer d'exister dans un monde qui change, face aux géants économiques que sont les Etats Unis et l'Union soviétique, les pays qui la composent doivent unir leurs efforts.

 

Plus encore qu'un projet de paix, l'Europe est perçue comme un moyen de répondre aux défis du monde qui se prépare, que des Etats ne sauraient relever seuls.

 

Le rapport souligne les difficultés de l'intégration par secteurs, excepté pour l'énergie atomique où une mise en commun des ressources permettrait de réaliser des économies d'échelles. Il recommande de démanteler les barrières commerciales entre les Six pour mettre en place une union douanière avec un tarif extérieur commun.

 

Grâce au rapport Spaak, les orientations esquissées à Messine prennent forme. Les Européens disposent désormais de deux pistes de relance solides : celle d'un Marché commun général et celle d'une Communauté européenne de l'énergie atomique, qu'on appelle désormais Euratom.

 

Entre les États-Unis qui, presque dans chaque domaine, assurent à eux seuls la moitié de la production mondiale, et les pays qui, sous un régime collectiviste s’étendant au tiers de la population du globe, augmentent leur production au rythme de 10 ou de 15 % par an, l’Europe, qui avait autrefois le monopole des industries de transformation et tirait d’importantes ressources de ses possessions d’outre-mer, voit aujourd’hui ses positions extérieures s’affaiblir, son influence décliner, sa capacité de progrès se perdre dans ses divisions.

Rapport Spaak,
1956

Le rapport Spaak est adopté par les ministres des Affaires étrangères des Six à Venise les 29 et 30 mai 1956. Il servira de base aux négociations de la Conférence intergouvernementale, qui doit s'ouvrir dès le 26 juin 1956. Les négociations qui aboutiront à la signature des Traités de Rome entrent dans leur dernière ligne droite.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60 ans du traité de Rome : quel avenir pour l'Europe ?