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Législation européenne : qui influence les décisions ?

Débat

La prise de décision au sein de l'Union européenne s'organise autour de trois principales institutions : Commission, Parlement et Conseil. Mais avant de prendre position sur un texte, chacun consulte, discute, débat avec d'autres acteurs. Lobbies, agences, citoyens… découvrez les principaux influenceurs des décisions européennes.

Les comités et agences européens

Les comités, organes de l'Union européenne, ont un rôle spécifique. La Commission européenne est en effet, dans le cadre de la procédure législative ordinaire en particulier, obligée de les consulter, même si leur avis n'est pas contraignant. Les agences, autres représentants de l'Union européenne, ont un rôle principal d'exécution, mais peuvent également être amenée à produire des avis.

Comité économique et social européen (CESE)

Organe consultatif, le Comité économique et social européen est composé de 344 membres représentant les milieux économiques et sociaux. Ils représentent trois groupes : les employeurs, les confédérations syndicales et les activités diverses (dont les ONG). Les membres sont proposés par les gouvernements nationaux.

Imaginons que la Commission propose une révision de la législation sur la réduction des émissions de polluants dans l'air. Un cas d'école sur lequel l'Union européenne a déjà pris des mesures, mais qui pourrait faire éventuellement l'objet d'une réforme, afin de réduire à nouveau les plafonds autorisés.

Lorsque la Commission informe le CESE de sa volonté de proposer cette nouvelle législation, ses membres, issus de la société civile, se rassemblent selon la section concernée (il existe 6 sections thématiques) en groupe d'étude et publient un avis. Pour notre exemple, ce serait la section agriculture, développement rural et environnement qui étudierait le projet de proposition de la Commission. Un de leur objectif est alors de faire valoir les intérêts du secteur économique et social en apportant leur expérience du "terrain". Dans le cas de la réduction des émissions polluantes elle pourrait par exemple rappeler la nécessité d'agir en matière de réduction des émissions de polluants, remettre la mesure dans un contexte d'économie mondialisée et s'assurer que la mesure ne met aucun emploi en danger.

Comité des région

Assemblée du Comité des régions

Comité des régions

Créé par le traité de Maastricht et composé de 350 membres, il regroupe des représentants de différentes régions et villes européennes. Lorsqu'il est consulté, il apporte l'expertise des élus locaux et de leur connaissance du terrain, et veille au principe de subsidiarité. Il publie des avis et des recommandations. Dans le cas des émissions polluantes, le Comité des régions pourrait par exemple recommander une politique à plusieurs échelons et faire des recommandations sur les moyens à mettre en œuvre aux échelles locales et régionales.

Agences européennes

Il existe une quarantaine d'agences européennes. Ce sont des organes qui disposent d'une personnalité juridique, chargés d'un domaine spécialisé parmi les politiques de l'Union européenne. On peut distinguer quatre groupes : les agences décentralisées qui assument des fonctions liées à une politique spécifique de l'UE (par exemple l'agence européenne des produits chimiques, créée par le règlement REACH, classe les produits chimiques), les agences exécutives (par exemple l'agence exécutive pour l'innovation et les réseaux), qui gèrent des programmes, les agences liées à la politique de sécurité et de défense commune et les agences et organes propres à Euratom. Leur rôle est principalement exécutif, mais certaines de leurs actions peuvent avoir un poids considérable. L'autorité européenne des médicaments décide par exemple quels seront les nouveaux médicaments commercialisés en Europe.

A retenir :

  •  Avant toute décision, les institutions européennes consultent les organes consultatifs de l'Union européenne.
  •  Les comités ne rendent pas d'avis contraignant.
  • Des agences spécialisées mettent en œuvre les politiques de l'UE.

 

Les citoyens

Elections européennes

Les citoyens détiennent un pouvoir décisionnel à part entière et exercent une influence sur les décisions institutionnelles. Depuis le traité de Lisbonne, ils disposent de l'initiative citoyenne : si un million de citoyens européens d'au moins sept Etats membres soutiennent une initiative, la Commission est tenue d'examiner la proposition. Cette initiative est cependant limitée aux compétences de l'Union européenne. La Commission n'est par ailleurs pas contrainte de donner suite à l'initiative. Depuis 2012, seules trois initiatives ont ainsi débouché sur un texte de la Commission.

Les citoyens ont également un droit de pétition, depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht. Cette pétition est adressée au Parlement européen et doit porter sur un domaine qui relève des compétences de l'Union européenne. Le Parlement européen, après étude de recevabilité par la commission des pétitions, peut ensuite demander à la Commission européenne de se saisir du sujet soulevé par la pétition. En 2015, 1 431 pétitions ont été reçues par le Parlement européen, dont 943 ont été jugées recevables. Le principal thème de ces pétitions concerne l'environnement (pour 9,2% d'entre elles), la justice (7,5%) et le marché intérieur (7,3%). L'Espagne (12,9%) et l'Italie (12,3%) sont les deux pays qui en présentent le plus.

La Commission mène également régulièrement des consultations publiques lorsqu'elle souhaite réviser un texte ou créer une proposition d'un texte législatif. Chaque consultation vise un public particulier du citoyen aux parlements nationaux en passant par les entreprises.  

Les citoyens peuvent saisir la CJUE. S'ils estiment que la Commission n'a pas fait appliquer une directive, ils peuvent par exemple l'attaquer. S'ils estiment qu'une législation est contraire aux traités, ils peuvent également la contester.

Ils peuvent également exercer leur droit de manifestation et de grève, deux moyens d'actions parmi d'autres qui ont un impact sur les décisions politiques, sensibles à "l'opinion publique". Dans notre exemple, les ONG et les citoyens se mobiliseront certainement afin que le texte soit le plus protecteur possible.

Enfin, l'un des principaux pouvoir des citoyens repose dans les élections européennes et nationales. En fonction de leur vote, les orientations politiques de l'Union seront totalement différentes. Les députés européens élus par les citoyens lors des élections européennes votent ensuite des lois et élisent par exemple le président du Parlement européen ainsi que le président de la Commission européenne, qui définissent les orientations et les priorités politiques des institutions. Pourtant, en 2014, le taux de participation aux élections européennes était de 42,19% seulement, soit le plus faible taux de participation depuis 1979. Au niveau national, lorsqu'un pays élit un gouvernement eurosceptique ou qui promet d'organiser un référendum sur la sortie du pays de l'UE, cela a nécessairement une conséquence sur le futur de l'UE. Le Brexit en est un exemple flagrant.

A retenir :

  •  Les citoyens ont eux aussi leur mot à dire dans le processus décisionnel. Ils disposent pour cela de nombreux instruments : l'initiative citoyenne, le droit de pétition, les mouvements collectifs, les recours judiciaires et le droit de vote.

 

Les lobbies

Quartier européen Bruxelles

C'est dans le quartier européen à Bruxelles que se trouve la majorité des groupes d'intérêt

Soupçonnés d'être les véritables décideurs à Bruxelles, comment les lobbies interviennent-ils dans le processus décisionnel européen ? Le terme "lobby" (ou "groupe d'intérêt") ne recouvre pas seulement l'action des grandes firmes internationales. Les multinationales usent effectivement de leurs ressources financières, sociales (leur réseau) et sociétales (leur poids sur l'opinion publique) pour essayer d'influencer la prise de décision au sein de l'Union européenne, mais de nombreux autres groupes d'intérêt essayent eux aussi d'avoir un poids auprès des institutions. Un groupe d'intérêt peut être défini comme "une organisation constituée qui cherche à influencer les pouvoirs politiques dans un sens favorable à son intérêt" (Saurugger S., 2014).

La nature des groupes d'intérêts est ainsi très diverse, allant d'une association patronale comme Business Europe qui représente une quarantaine d'organisations patronales d'une trentaine de pays (dont le MEDEF français) à une union des gardes-forestiers européens par exemple. Une entreprise, une ONG, une université ou encore une fondation religieuse peuvent se constituer en groupes d'intérêt... Chacun dispose donc de ressources et d'accès aux institutions différents, ce qui a un impact sur le poids qu'elles peuvent avoir auprès des pouvoirs publics.

Les groupes d'intérêts ont plusieurs moyens d'action pour essayer d'influencer la prise de décision de l'Union européenne : contacts personnalisés avec les membres d'institutions européennes, presse, campagnes de mobilisation, think tanks, participation à des groupes consultatifs et de travail… les possibilités d'action sont vastes.

Pour autant, la transparence des activités de ces lobbies a augmenté ces dernières années avec la création d'un registre européen de transparence. Celui-ci impose d'être inscrit pour accéder aux institutions, tandis que les commissaires doivent informer des rendez-vous pris avec ces groupes. Les groupes d'intérêt représentent également une source d'expertise pour les députés et les fonctionnaires. Ils sont en effet au contact du terrain et des réalités économiques et sociales. Tout dépend ensuite de la réception qui est faite de cette expertise de la part de ceux qui demandent l'information. L'enjeux réside dans la faculté à faire le tri et surtout à consulter une pluralité d'acteurs qui leur permettra de se forger une vision complète de la situation.

A retenir :

  • Les groupes d'intérêts sont présents à chaque étape du processus décisionnel.
  • Ils ont des formes et des ressources très diverses afin d'influencer sur la prise de décision.
  • Les institutions européennes cherchent à être de plus en plus transparentes.