Royaume-Uni

Après le référendum écossais, quels enjeux pour le Royaume-Uni ?

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Le 18 septembre 2014, les Écossais ont donc fait leur choix. Ils ont répondu non à 55,3% à la question "l’Écosse doit-elle être un pays indépendant ?" Si le royaume reste uni, l’histoire n’est pas terminée. Ce référendum aura des conséquences géopolitiques considérables au sein du Royaume-Uni et en Europe. Comment interpréter les résultats de ce référendum ? Quelles en seront les conséquences et les contrecoups ? Partenaire de Touteleurope.eu, le Diploweb.com décrypte la situation dans un article inédit.

Ni vainqueur, ni perdant…

Le référendum, un engagement du SNP

Réalisé par Mark BAILONI, Géographe, maître de conférences à l’Université de Lorraine, en partenariat avec le Festival International de Géographiecet article a été publié sur le Diploweb.com le 26 septembre 2014.

Ce référendum était une revendication historique du Scottish National Party (SNP), principal parti nationaliste – même s’il se définit comme national – d’Écosse, défendant une ligne séparatiste. Le SNP est arrivé au pouvoir en 2007, remportant une majorité relative des sièges au Parlement d’Edimbourg lui permettant de constituer un gouvernement. Alex Salmond, leader du parti, est alors devenu le first minister [1] d’Écosse. Il dirige ainsi des institutions créées par la dévolution, réforme menée par le gouvernement Blair à la fin des années 1990 accordant une véritable autonomie à l’Écosse tant attendue après les années Thatcher-Major.

Les élections de 2011 ont conforté le pouvoir nationaliste en Écosse, offrant au SNP une majorité absolue au Parlement d’Edimbourg. La tenue d’un référendum sur l’avenir politique de l’Écosse est alors devenue incontournable. À la suite de négociations difficiles, les gouvernements écossais et britanniques ont signé l’accord d’Edimbourg en octobre 2012, détaillant les modalités de l’organisation de la consultation (Camp-Pietrain, 2014). Fin 2013, le gouvernement Salmond a publié un long rapport détaillant sa vision d’une Écosse indépendante (Scottish Government, 2013), lançant ainsi véritablement la campagne.

Une victoire claire du non, mais des résultats relativement contrastés

Les résultats du référendum écossais du 18 septembre 2014. Résultat : non à 55,3%. 

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Carte des résultats du référendum écossais
Carte réalisée par Mark Bailoni pour Diploweb.com.

Si ce référendum est historique par sa portée et par son caractère inédit, il l’est également par le débat et la mobilisation qu’il a suscités. D’ailleurs, l’abstention a été particulièrement faible, seulement 15,4 %, alors qu’elle est traditionnellement très élevée en Écosse, comme dans l’ensemble du Royaume-Uni : elle avait atteint les 50% lors des dernières élections écossaises en 2011, et 40% lors du référendum de 1997 sur la dévolution.

Son résultat est relativement clair, même si le oui à l’indépendance est arrivé en tête dans plusieurs territoires particuliers : à Glasgow et Dundee, la première et la quatrième ville écossaise, ainsi que dans le West Dunbartonshire et le North Lanarkshire, vieux territoires industriels périphériques de Glasgow. Les cinq municipalités où le oui a été le plus fort lors de ce référendum, se trouvent parmi les sept territoires avec la plus faible espérance de vie de tout le Royaume-Uni. Les indicateurs de santé, considérés comme de bons révélateurs de la précarité, sont fréquemment utilisés dans le pays, tant les écarts peuvent être importants. La santé est également une question politique très sensible, et symbolique d’un État-providence auquel beaucoup d’Écossais aspirent, comme la campagne référendaire l’a montré.

À l’inverse, le non a récolté ses plus forts taux dans les espaces ruraux du Sud, voisins de l’Angleterre, seules régions d’Écosse où le vote conservateur est resté significatif, ainsi que dans les îles du Nord, les Orcades et les Shetlands, qui bénéficient pleinement de l’exploitation pétrolière et qui avaient envisagé de se séparer de l’Écosse en cas de victoire du oui.

Une progression inattendue des indépendantistes

Le résultat du référendum témoigne de l’excellente campagne des indépendantistes. En effet, malgré une progression du oui spectaculaire au cours de l’été 2014, les multiples sondages effectués depuis les années 1990 jusqu’au mois de juin 2014, montraient qu’environ 30 à 35% des personnes interrogées soutenaient l’indépendance, ce qui avait d’ailleurs convaincu David Cameron d’autoriser ce référendum (Camp-Pietrain, 2014). En effet, le vote SNP majoritaire chez les Écossais ne doit pas être interprété comme une adhésion massive au projet indépendantiste défendu par le parti. Le SNP se présente aussi – et souvent avant tout – comme social-démocrate, seul véritable défenseur des services publics, de l’État-providence et des intérêts de l’Écosse. D’ailleurs, s’il est majoritaire au Parlement d’Edimbourg, les électeurs favorisent le parti travailliste pour les représenter au Parlement britannique, où le SNP n’a que très peu d’influence.

La campagne du oui a ainsi habilement présenté le référendum comme un choix entre une Écosse sociale-démocrate indépendante et le maintien dans un Royaume-Uni conservateur (Trépier, 2014). Les arguments du oui semblent également avoir convaincu ou rassuré de nombreux électeurs jusqu’ici indécis et sceptiques, grâce à certaines concessions. Ainsi, Alex Salmond a promis que l’Écosse indépendante garderait la livre sterling, resterait une monarchie dirigée par Elisabeth II et intégrerait l’OTAN, revenant sur certaines positions historiques du nationalisme écossais.

Les questions économiques et sociales ont été au cœur de la campagne. D’un côté, Alex Salmond affirmait que l’argent des hydrocarbures de la mer du Nord pouvait garantir à l’Écosse indépendante de créer un fonds d’investissement à la Norvégienne et de financer des services publics dignes d’un État-providence à la Scandinave, tranchant avec la politique de coupes budgétaires et d’austérité du gouvernement Cameron à Londres. De l’autre, le camp du non, rassemblant les dirigeants des trois principaux partis britanniques (conservateurs, travaillistes et libéraux-démocrates), expliquait que ces promesses étaient intenables et qu’une Écosse indépendante serait trop instable et vulnérable, soumise aux fluctuations des marchés. En outre, selon les unionistes, l’Écosse ne pourrait conserver la livre sterling ou sa place dans l’Union Européenne et dans l’OTAN, en cas d’indépendance.

La progression du oui dans les sondages, où il est même arrivé en tête à quelques semaines du vote, a crispé la campagne et créé une certaine fébrilité parmi les unionistes. Pour contrer cette tendance, David Cameron, soutenu par les dirigeants travaillistes et lib-dems, a promis à l’Écosse dans les derniers jours de campagne, une nouvelle vague de transferts de pouvoirs, pour instituer une dévolution renforcée, une « devo-max », en cas de victoire du non. Selon cet engagement, des négociations devraient être entamées dès le lendemain du référendum pour en définir les contours.

Compte tenu du résultat relativement serré, il n’y a pas réellement de vainqueur, ni de perdant à ce référendum. D’un côté, même si le non l’a emporté, Alex Salmond peut se satisfaire d’avoir porté l’idée d’indépendance à un niveau très haut, jamais atteint jusque là dans les enquêtes d’opinion et inimaginable quelques mois auparavant. De l’autre, malgré une fin de campagne difficile l’obligeant à de nouvelles promesses, David Cameron a finalement gagné son pari et n’a pas été le Premier ministre qui a sabordé le Royaume-Uni.

Ce référendum a provoqué un vaste débat, au-delà des limites de l’Écosse, sur les fondements identitaires, politiques et institutionnels du Royaume-Uni, qui reste ouvert. Il a également poussé les principaux dirigeants unionistes à s’engager à redéfinir les relations de l’Écosse avec le reste de l’union, suscitant convoitises et ressentiments dans les autres composants nationales du Royaume-Uni. S’il n’a pas fait imploser le Royaume-Uni, ce référendum entrainera de nombreuses conséquences géopolitiques, même si elles sont pour le moment difficilement mesurables.

… mais de nombreuses questions en suspens

Une analyse à plusieurs échelles, à celles de l’Écosse, du Royaume-Uni et de l’Europe, apparait incontournable pour étudier les conséquences géopolitiques du référendum écossais.

La question écossaise reste posée

En effet, si ce référendum a rejeté – ou repoussé ? – l’indépendance de l’Écosse, le débat sur sa place au sein du Royaume-Uni reste ouvert. La « devo-max » promise par le gouvernement et l’opposition travailliste devrait en effet redéfinir les liens entre Edimbourg et Londres. De plus, cet engagement, pris en urgence pour contrer la montée du oui, ne garantit pas pour autant d’apporter une réponse définitive à la question écossaise. En effet, la dévolution des années 1990 n’a pas entrainé le recul du nationalisme écossais, alors que le gouvernement Blair l’avait présentée comme un moyen de garantir l’unité du Royaume-Uni, en satisfaisant les revendications autonomistes des Écossais. Au contraire, le SNP a profité de ces institutions autonomes pour arriver au pouvoir en 2007, et ainsi pour montrer sa crédibilité politique et sa capacité à gouverner.

L’évolution du contexte géopolitique, économique et électoral du Royaume-Uni pourrait également avoir des conséquences sur la question de l’Écosse. Par exemple, quelle serait la réaction des Écossais si les conservateurs se maintenaient au pouvoir après les élections générales de 2015 et s’engageaient dans une voie encore plus libérale ou revenaient sur la promesse de « devo-max » ? Quelle serait leur position si, à la suite d’un référendum promis par David Cameron, le Royaume-Uni quittait l’Union européenne ? Au contraire, est-ce que l’arrivée au pouvoir à Londres d’un gouvernement travailliste, plus soucieux des affaires écossaises, ne favoriserait pas un rapprochement des liens entre les deux capitales ?

L’avenir des institutions écossaises apparait relativement incertain à la suite de ce référendum. La campagne a créé des clivages dans la société écossaise et certaines tensions politiques, dont les conséquences restent pour le moment difficilement mesurables. Quel sera par exemple l’impact de ce référendum sur le vote aux prochaines élections écossaises, prévues pour 2016 ? Est-ce que le SNP, qui a porté le camp du oui, conservera sa majorité (Dixon, 2013), ou est-ce que le parti travailliste écossais, qui a activement participé à la campagne du non aux côtés des conservateurs, retournera au pouvoir ? La démission d’Alex Salmond, figure de proue du SNP depuis 1990, annoncée au lendemain du référendum, contribuera, si elle se confirme, à renouveler la donne politique et électorale en Écosse.

Et maintenant, une question anglaise ?

Les équilibres institutionnels et géopolitiques du Royaume-Uni apparaissent totalement bouleversés à la suite de ce référendum. Les promesses d’une « devo-max » pour l’Écosse pourraient en effet raviver certaines revendications dans les autres composantes nationales du Royaume-Uni, comme l’ont montré certaines réactions d’élus locaux et de parlementaires au lendemain du référendum. Ainsi, le travailliste Carwyn Jones, first minister gallois, a dors-et-déjà réclamé une nouvelle dévolution pour le pays-de-Galles, comparable à celle de l’Écosse. En Irlande du Nord, les républicains du Sinn Fein ont réitéré leur revendication d’un référendum sur la réunification avec l’Irlande, alors que des unionistes se sont mobilisés en faveur du non en Écosse. Enfin, en Angleterre, de multiples voix appellent à une véritable réforme institutionnelle. En effet, l’Angleterre, qui regroupe 84% de la population britannique, est restée à l’écart de toute dévolution, demeurant extrêmement centralisée, après l’échec de la création d’assemblées régionales en 2004 (Bailoni, 2010). De la question écossaise pourrait ainsi naître une véritable question anglaise.

Les aspirations autonomistes écossaises et galloises, et la dévolution des années 1990 avaient révélé aux Anglais les différences de perceptions identitaires au sein du Royaume-Uni et leur avaient rappelé le caractère multi-national de leur État. Ils se sont alors interrogés sur la définition et les contours de l’identité anglaise, de l’anglicité, eux qui avaient tendance à la confondre avec l’identité britannique. Cette introspection identitaire a abouti sur l’apparition – ou la réapparition – de plus en plus fréquente de certains symboles spécifiquement anglais, comme le drapeau de la croix de St George, ou des célébrations le jour de la fête du saint-patron anglais, imitant les parades de la St Patrick en Irlande ou de la St Andrew en Écosse. Le débat ouvert en Écosse et le résultat relativement serré du référendum pourraient ainsi contribuer au réveil d’un certain nationalisme anglais, construit en défaut.

Mais la question anglaise se pose également à l’échelle des régions. Ainsi, le petit parti nationaliste, Mebyon Kernow, réclame pour le comté de Cornouaille, à la pointe sud-ouest du pays, une reconnaissance politique et un statut comparable à celui du pays-de-Galles. Dans le Nord de l’Angleterre, de nombreux élus locaux essentiellement travaillistes s’inquiètent de la « devo-max » pour l’Écosse. En effet, ces vieux territoires industriels, où la reconversion a été difficile, souffrent de profondes difficultés socio-économiques et supportent mal la domination politique et économique de Londres, dont les valeurs sont perçues comme trop libérales et contraires à leur idéal d’État-providence (Bailoni, 2010). Le Nord de l’Angleterre partage ainsi de nombreux points communs avec l’Écosse. Toutefois, l’autonomie écossaise y est considérée comme une forme d’injustice : grâce à ses compétences politiques, le gouvernement d’Edimbourg disposerait d’instruments de concurrence déloyale, pour attirer firmes et investissements, au détriment des régions du Nord de l’Angleterre (Bailoni, 2011). Le renforcement de pouvoirs fiscaux des Écossais, parmi lesquels le contrôle des impôts sur les sociétés, renforcerait cette injustice pour les élus du Nord. La « devo-max » ne pourrait ainsi se faire sans contrepartie pour le Nord anglais.

La dévolution « à géométrie variable » inachevée, entamée dans les années 1990, a laissé en suspens plusieurs questions très sensibles, qui apparaissent comme des bombes politiques à retardement. D’une part, certains arrangements budgétaires, favorisant les Écossais, sont remis en question en Angleterre : en effet, la part du budget britannique reversée à l’Écosse pour financer les services publics est supérieure au pourcentage des Écossais dans la population totale du Royaume-Uni. Depuis la dévolution, cette disposition appelée formule Barnett, qui date des années 1970, est jugée obsolète par des élus de tous bords, même si aucun gouvernement n’a osé revenir dessus. D’autre part, le déséquilibre politique provoqué par une dévolution qui n’a pas concerné l’Angleterre, a entrainé une incohérence institutionnelle. En effet, les députés anglais de la Chambre des Communes ne peuvent pas se prononcer sur des questions purement écossaises, dépendantes des domaines dévolus à Edimbourg, alors que les députés écossais peuvent, eux, se prononcer aux Communes sur des questions similaires concernant uniquement les Anglais. Seule une profonde réforme constitutionnelle pourrait répondre à cette incohérence institutionnelle. Ainsi, certains élus anglais, issus notamment des rangs conservateurs, réclament la création d’un véritable parlement anglais, revendication réitérée en marge du référendum écossais.

Toutefois, cette question est extrêmement sensible politiquement. D’une part, la plupart des députés écossais est travailliste, et, à plusieurs reprises depuis l’après-guerre, ces élus écossais ont permis à eux seuls d’avoir une majorité travailliste aux Communes, le Labour n’étant pas majoritaire en sièges dans la seule Angleterre. C’était notamment le cas entre 2005 et 2010, avant l’arrivée de David Cameron au pouvoir. La solution d’un parlement anglais est ainsi très risquée pour le parti travailliste, qui ne l’a jamais activement soutenue. D’autre part, cette solution reviendrait à fédéraliser le Royaume-Uni, mais avec des composantes extrêmement déséquilibrées, puisque l’Angleterre compte à elle seule cinq fois plus d’habitants que l’Écosse, le pays-de-Galles et l’Irlande du Nord réunis.

Ainsi, pour les conséquences qu’elle pourrait entrainer en Angleterre, la proposition de « devo-max » pour l’Écosse est contestée à la fois par des députés conservateurs par certains travaillistes dans l’opposition. Pour rassurer son camp, David Cameron a rajouté – après le référendum – qu’un nouveau transfert de pouvoirs vers l’Écosse ne pourrait se faire sans réforme constitutionnelle en Angleterre. Dans ces questions institutionnelles, se retrouvent en effet des enjeux électoraux et politiques incontournables. Ainsi, l’avenir de la dévolution et la décentralisation de l’Angleterre restent des questions ouvertes et seront probablement des enjeux majeurs lors des prochaines élections générales, prévues en mai 2015.

Vers un effet domino en Europe ?

Ce référendum a été attentivement suivi à l’étranger, à la fois par la Commission et les institutions européennes, inquiètes d’avoir à se poser la question de l’adhésion automatique ou non d’une Écosse indépendante à l’UE, et par de nombreux États où des mouvements nationalistes-régionaux (Giblin, 1999) réclament un référendum similaire. Le référendum écossais pourrait en effet entrainer un effet domino dans de nombreux territoires européens.

La question est particulièrement sensible en Catalogne où le gouvernement régional, dirigé par la Convergència i Unió (CiU), coalition nationaliste, entend organiser son propre référendum sur l’avenir de la Généralité en posant la question de l’indépendance, le 9 novembre 2014. Le gouvernement espagnol est fermement opposé à la tenue de ce référendum, considéré comme anticonstitutionnel, et entend tout mettre en œuvre pour bloquer toute initiative du président catalan, Artur Mas (Trépier, 2013). Dans ce contexte, les enjeux du référendum écossais dépassent largement les frontières du Royaume-Uni. De plus, la victoire du non n’a pas entamé la détermination du gouvernement catalan, qui a fait voter au Parlement de la Généralité, dès le lendemain du référendum écossais, une loi autorisant une « consultation » sur son indépendance. Si Madrid semble rester inflexible, le gouvernement Rajoy pourra-t-il tenir sa position après le référendum écossais, qui par son déroulé et par la participation massive des électeurs, peut apparaître comme un succès démocratique ?

On peut également s’interroger sur les contrecoups de ce référendum écossais dans d’autres régions d’Europe, de la Flandre au Nord de l’Italie, où certains évènements et sondages récents ont pu montrer des velléités séparatistes affirmées. Il est vrai que le contexte actuel de crise économique favorise l’émergence de ce type de revendications. Elles se développent aussi bien dans des régions périphériques souffrant d’un relatif éloignement des centres de pouvoir et de difficultés sociales (Écosse), que dans des territoires moteurs des économies nationales, où la solidarité entre régions « riches » et « pauvres » est contestée (Catalogne, Flandre, Italie du Nord).

Loin de régler la question de l’Écosse, de stabiliser ses institutions et de répondre à ses aspirations autonomistes, le référendum du 18 septembre 2014 laisse de nombreuses questions en suspens. Il ouvre la voie à une évolution profonde des relations entre les différentes composantes nationales et des équilibres institutionnels du Royaume-Uni, sans garantir l’unité britannique à long terme. Il inspire également de nombreux mouvements nationalistes-régionaux à travers l’Europe, susceptibles de remettre en question l’unité de nombreux pays. Les résultats de ce référendum posent finalement plus de questions qu’ils n’apportent de réponses.

Manuscrit clos le 25 septembre 2014

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[1] Le premier ministre d’Écosse, comme celui du pays de Galles, portent le titre de first minister, alors que David Cameron, premier ministre du Royaume-Uni a lui le titre de prime minister.